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作者｜劉德生 丁惠
江蘇省東臺市人民法院
閱讀提示：工傷認定行政程序中，勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生勞動(dòng)爭議時(shí)，對于工傷認定機關(guān)也即勞動(dòng)保障行政部門(mén)是否對勞動(dòng)關(guān)系具有確認權的問(wèn)題，實(shí)務(wù)的觀(guān)點(diǎn)并不統一。
案情
原告朱某系某水泥預制場(chǎng)的業(yè)主，持有個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執照。2011年4月的一天，第三人虞某在水泥預制場(chǎng)清理拌漿機內的水泥結塊時(shí)被掉下的水泥塊砸傷右手，經(jīng)醫院治療診斷為右手食指、中指不全性離斷傷。2011年8月，虞某向法院提起民事訴訟，要求判令原告賠償各項損失四萬(wàn)余元。后法院作出裁定，以虞某受傷的情形應按工傷處理，不能直接提起訴訟，駁回了虞某的起訴。
2011年11月，虞某向人社局提出工傷認定申請。2012年1月，人社局作出虞某所受的傷屬于工傷的工傷認定書(shū)，并分別送達給虞某和某水泥預制場(chǎng)。
原告朱某不服該認定書(shū)，經(jīng)復議維持后，向法院提起行政訴訟。
本案審理過(guò)程中，對被告人社局在工傷認定程序中，是否具有認定虞某與某水泥預制場(chǎng)之間存在勞動(dòng)關(guān)系的職權這一焦點(diǎn)問(wèn)題上存在兩種的分歧意見(jiàn)：
一種意見(jiàn)認為，依據調解仲裁法的規定，在工傷認定程序中發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系爭議時(shí)，勞動(dòng)仲裁是前置程序，對仲裁裁決不服的可以向法院提起民事訴訟。因此，只有勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )和法院有權對勞動(dòng)關(guān)系作出認定。如果在工傷認定程序，勞動(dòng)保障行政部門(mén)具有直接認定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權，則剝奪了當事人提起訴訟的權利。本案被告人社局在工傷認定程序中，不能對虞某與水泥預制場(chǎng)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系作出認定。
另一種意見(jiàn)認為，勞動(dòng)法和調解仲裁法并沒(méi)有規定在工傷認定程序中發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系爭議時(shí)要首先進(jìn)行仲裁，從維護勞動(dòng)者權益的角度出發(fā)，人社局可以對虞某與水泥預制場(chǎng)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系直接進(jìn)行確認。
審判
法院經(jīng)審理認為，人社局作為勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認定程序中，具有認定虞某與某水泥預制場(chǎng)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權；虞某與某水泥預制場(chǎng)之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系；人社局認定虞某在工作場(chǎng)所，因在清理拌漿機內水泥結塊時(shí)，不慎被砸傷右手的事實(shí)清楚，證據充分；人社局作出的工傷認定，程序合法，適用法規正確。遂作出維持被告工傷認定書(shū)的判決。朱某不服提出上訴，二審法院駁回上訴維持了原審判決。
評析
工傷認定的行政程序中，勞動(dòng)者與用人單位之間發(fā)生勞動(dòng)爭議時(shí)，工傷認定機關(guān)（勞動(dòng)保障行政部門(mén)）是否對勞動(dòng)關(guān)系具有確認權的問(wèn)題，通過(guò)對有關(guān)法律法規授權規定的全面分析后，可以得出肯定的結論。
一、從勞動(dòng)保障行政部門(mén)的職權看，工傷保險工作是其主管的一項具體工作
勞動(dòng)法第9條規定：國務(wù)院勞動(dòng)行政部門(mén)主管全國勞動(dòng)工作?？h級以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)主管本行政區域內的勞動(dòng)工作。根據該法的規定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)主管的勞動(dòng)工作主要有三個(gè)方面：一是建立社會(huì )保險制度，管理社會(huì )保險基金，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償；二是發(fā)展社會(huì )福利事業(yè)，興建公共福利設施，為勞動(dòng)者休息、休養和療養提供條件；三是依法對用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規的情況進(jìn)行監督檢查，對違反勞動(dòng)法律、法規的行為有權制止，并責令改正。因此，工傷保險工作是勞動(dòng)保障行政部門(mén)主管的一項具體工作。
二、確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系是勞動(dòng)保障行政部門(mén)在認定程序中的一項職能
國務(wù)院依據勞動(dòng)法制定的工傷保險條例第5條規定：國務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門(mén)負責全國的工傷保險工作?？h級以上地方各級人民政府勞動(dòng)保障行政部門(mén)負責本行政區域內的工傷保險工作。勞動(dòng)保障行政部門(mén)按照國務(wù)院有關(guān)規定設立的社會(huì )保險經(jīng)辦機構具體承辦工傷保險事務(wù)。根據此規定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)具有認定工傷的職權。
對受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系是認定是否構成工傷的前提條件，工傷保險條例第18條第1款規定：提出工傷認定申請應當提交下列材料：（一）工傷認定申請表；（二）與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料；（三）醫療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書(shū)（或者職業(yè)病診斷鑒定書(shū)）。
該條規定說(shuō)明，勞動(dòng)保障部門(mén)應當審查確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系。換句話(huà)說(shuō)，確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系是勞動(dòng)保障行政部門(mén)在認定工傷程序中的一項職能。
從上述所引勞動(dòng)法和工傷保險條例的規定看，法律和行政法規授予了勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認定程序中確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權。最高法院行政審判庭2007年12月3日在給安徽高院《關(guān)于車(chē)輛掛靠其他單位經(jīng)營(yíng)車(chē)輛實(shí)際所有人聘用的司機工作中傷亡能否認定為工傷問(wèn)題的答復》中明確指出：個(gè)人購買(mǎi)的車(chē)輛掛靠其他單位且以?huà)炜繂挝坏拿x對外經(jīng)營(yíng)的，其聘用的司機與掛靠單位之間形成了事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，在車(chē)輛運營(yíng)中傷亡的，應當適用勞動(dòng)法和工傷保險條例的有關(guān)規定認定是否構成工傷。
最高法院該答復實(shí)際上暗含著(zhù)，勞動(dòng)保障行政部門(mén)具有認定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權。
三、勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認定程序中不能確認是否存在勞動(dòng)關(guān)系的觀(guān)點(diǎn)，有悖于勞動(dòng)法和調解仲裁法的立法本意
勞動(dòng)法第79條規定：勞動(dòng)爭議發(fā)生后，當事人可以向本單位勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )申請調解；調解不成，當事人一方要求仲裁的，可以向勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )申請仲裁。當事人一方也可以直接向勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。調解仲裁法第4條規定：發(fā)生勞動(dòng)爭議，當事人不愿協(xié)商、協(xié)商不成或者達成和解協(xié)議后不履行的，可以向調解組織申請調解；不愿調解、調解不成或者達成調解協(xié)議后不履行的，可以向勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除本法另有規定的外，可以向人民法院提起訴訟。
理解法律的這兩條規定，必須結合兩法的其他有關(guān)條文才能得出正確的結論。這兩條僅僅規定勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生勞動(dòng)爭議，可以申請勞動(dòng)仲裁，對仲裁不服可以向法院提起訴訟，并未作出勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認定程序中不具有確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系職權的規定。勞動(dòng)法和工傷保險條例已經(jīng)授權勞動(dòng)保障行政部門(mén)在認定工傷程序中具有確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權。因此，那種認為只有勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )和法院有權對勞動(dòng)關(guān)系作出認定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認定程序中不能確認是否存在勞動(dòng)關(guān)系的認識，顯然過(guò)于機械，亦不符合勞動(dòng)法和勞動(dòng)爭議調解仲裁法的立法本意。
四、法院對勞動(dòng)保障行政部門(mén)確認的受到傷害職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系具有最終確認權
勞動(dòng)保障行政部門(mén)作出的工傷認定決定屬于行政確認行為，根據行政訴訟法和工傷保險條例的規定，當事人對此類(lèi)決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，對符合法定受理條件的，法院受理后，應當對被訴工傷認定決定的合法性進(jìn)行司法審查。
也就是說(shuō)，勞動(dòng)保障行政部門(mén)作出的工傷認定決定不是最終裁決，法院的行政審判庭仍然有權確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系。有關(guān)是否存在勞動(dòng)關(guān)系的最終決定權，仍屬于法院。因此，談不上剝奪當事人提取訴訟的權利。此外，如果先通過(guò)勞動(dòng)仲裁確認勞動(dòng)關(guān)系，再進(jìn)行工傷認定，不符合行政效率原則，不僅增加行政和司法成本，而且容易給當事人造成極大負擔，不利于保護勞動(dòng)者的合法權益。
綜上，在工傷認定程序中，勞動(dòng)保障行政部門(mén)具有確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權，通過(guò)勞動(dòng)仲裁方式確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系不是工傷認定的前提程序。
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