一、我國政府特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)展歷程
特許經(jīng)營(yíng)分兩大類(lèi)，政府特許經(jīng)營(yíng)和商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，本文所討論的特許經(jīng)營(yíng)為政府特許經(jīng)營(yíng)。
（一）1984-1999年：萌芽階段
城市公用事業(yè)因其公益性和自然壟斷性，在很長(cháng)一段時(shí)間內采取國有投資為主導的經(jīng)營(yíng)管理模式，隨著(zhù)中國的城市化步伐大大加快，傳統的公用事業(yè)由政府壟斷的經(jīng)營(yíng)模式日益暴露出經(jīng)營(yíng)效率低下、產(chǎn)品和服務(wù)單一、財政壓力過(guò)大等弊端，城市公用事業(yè)改革的步伐開(kāi)始緩慢啟動(dòng)。從1984年我國深圳沙角B電廠(chǎng)項目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)至今，我國開(kāi)展基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)已有近40年的時(shí)間。深圳沙角B電廠(chǎng)被認為是我國第一次使用BOT融資概念興建的基礎設施項目，開(kāi)創(chuàng )了中國基礎設施融資的新途徑。
1993年建設部頒布了《全民所有制城市供水、供氣、供熱、公交企業(yè)轉換經(jīng)營(yíng)機制辦法》，1995年頒布《市政公用企業(yè)建立現代企業(yè)制度試點(diǎn)指導意見(jiàn)》（建法〔1995〕599號），我國城市公用事業(yè)改革逐步展開(kāi)。1995年8月，原國家計委聯(lián)合電力部、交通部等部門(mén)專(zhuān)門(mén)發(fā)布了規范特許權項目審批管理的通知，在一些市場(chǎng)化程度較高的沿海發(fā)達城市開(kāi)始探索公用事業(yè)股權層面的公私合作，由此展開(kāi)了基礎設施特許經(jīng)營(yíng)的初步實(shí)踐。
1995年5月10日，原國家計委批準廣西來(lái)賓B電廠(chǎng)作為國家第一個(gè)BOT試點(diǎn)項目，通過(guò)國際招標的方式選擇社會(huì )資本，將特許權授予法國電力聯(lián)合體。在此之后，我國廣東、福建、四川、上海、湖北等地也相繼出現了一批BOT項目實(shí)踐，如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道復線(xiàn)、武漢地鐵、北海油田開(kāi)發(fā)等，我國城市公用事業(yè)改革得以逐步展開(kāi)。
（二）2000-2003年：探索階段
21世紀之初，公用事業(yè)初步形成了“政府引導，社會(huì )參與，市場(chǎng)化運作”的新局面。國家層面上陸續出臺多部政策文件探索特許經(jīng)營(yíng)項目，2001年12月，原國家計委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)和引進(jìn)民間投資的若干意見(jiàn)》，指出“除國家有特殊規定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間投資進(jìn)入；鼓勵和引導民間投資以多種方式參與經(jīng)營(yíng)性基礎設施和公益事業(yè)項目建設”。
2002年9月，國家計委、建設部、國家環(huán)?？偩殖雠_了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》（計投資〔2002〕1591號），第一次明確提出推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市政公用事業(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的政策。隨后，市政公用領(lǐng)域開(kāi)始嘗試市場(chǎng)化運營(yíng)。同年12月，建設部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（建城〔2002〕272號）明確提出了要運用包括特許經(jīng)營(yíng)在內的方式廣泛吸引國內外資金，全面推進(jìn)供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理和公共交通等公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革。
該時(shí)期，在成都、南京、上海等地積極探索實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)項目，2000年成都市公開(kāi)拍賣(mài)6條公共汽車(chē)線(xiàn)路，線(xiàn)路總長(cháng)76.1公里，特許經(jīng)營(yíng)期限為8年，首次實(shí)現了公共汽車(chē)線(xiàn)路資源的市場(chǎng)化配置；2000年南京市燃氣公司以部分資產(chǎn)與香港中華煤氣公司出資12億元現金合資成立分公司，共同經(jīng)營(yíng)南京市燃氣管網(wǎng)；2002年上海個(gè)體規模最大的竹園污水處理廠(chǎng)對國內民間投資者實(shí)行了BOT招商，浦東自來(lái)水廠(chǎng)50%的股權實(shí)行了國際招商等。
（三）2004-2014年：初步發(fā)展階段
2004年3月，住建部出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（原建設部令第126號）中，明確了包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)在內的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域范圍，并制定了一系列分行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本，特許經(jīng)營(yíng)項目有了總則性的規定，市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程進(jìn)一步加快。地方層面上通過(guò)結合具體項目展開(kāi)探索工作，比如，2010年底上海市出臺《上海市城市基礎設施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，使上海市城市基礎設施特許經(jīng)營(yíng)工作走向了規范管理的軌道。
通過(guò)不斷實(shí)踐探索，特許經(jīng)營(yíng)方式運營(yíng)公用事業(yè)已經(jīng)逐步成為了我國政府普遍采納的做法。2004年南京長(cháng)江二橋TOT特許經(jīng)營(yíng)權轉讓?zhuān)?004年上海市綠化市容局通過(guò)國際招商引入外資企業(yè)投資、建設和運營(yíng)老港四期垃圾填埋場(chǎng)等。
（四）2015年-至今：快速成長(cháng)階段
2015年4月，國家發(fā)改委、財政部等六部委頒布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委25號令），對基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍、實(shí)施程序、權益保障、政策支持等作出較為全面詳細的規定，其中明確定義“基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。
2014年9月23日，財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金〔2014〕76號）吹響了PPP項目在全國發(fā)展的號角。2015年5月，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕42號），提出要“在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會(huì )資本合作模式，吸引社會(huì )資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按25號令執行”。
通過(guò)相關(guān)政策對特許經(jīng)營(yíng)與PPP概念的規定，可以清楚的看到，首先，特許經(jīng)營(yíng)項目的要點(diǎn)是社會(huì )資本從事提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）必須是獲得的政府授權；但并非所有PPP項目都必須獲得政府授權。其次，PPP模式適用范圍大于特許經(jīng)營(yíng)適用范圍，兩者的適用范圍是包含與被包含的的關(guān)系。
表1-1 特許經(jīng)營(yíng)與PPP的內涵比較
二、新時(shí)期政府特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展現狀
據不完全統計，在中國政府采購網(wǎng)以“特許經(jīng)營(yíng)”為關(guān)鍵詞檢索，近一年內（2022年5月-2023年4月）特許經(jīng)營(yíng)中標項目有138個(gè)，涉及污水處理、垃圾處理、供排水、停車(chē)場(chǎng)、環(huán)衛等多個(gè)領(lǐng)域。從項目行業(yè)來(lái)看，污水處理、垃圾處理、環(huán)衛項目數量排名前三，項目數量分別為34個(gè)、27個(gè)、12個(gè)，占比分別24.64%、19.57%、8.70%。從地區分布來(lái)看，華北、西北、西南地區項目數量排名前三，項目數量分別為29個(gè)、26個(gè)、26個(gè)，占比分別為21.01%、18.84%、18.84%。
圖2-1 特許經(jīng)營(yíng)項目行業(yè)分布
圖2-2 特許經(jīng)營(yíng)項目地區分布
特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施的明顯特征是為政府授予社會(huì )資本特許經(jīng)營(yíng)權，由社會(huì )資本獨自或與政府出資代表合資的項目公司，來(lái)投資、建設、運營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)項目。特許經(jīng)營(yíng)期限應當根據行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(cháng)不超過(guò)30年。特許經(jīng)營(yíng)項目具體可以采取BOT、ROT、BOOT、ROOT、BTO、RTO等方式實(shí)施。
圖2-3 特許經(jīng)營(yíng)模式示意圖
表2-1 特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方式
三、政府特許經(jīng)營(yíng)項目的運作流程
《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二章規定了從特許經(jīng)營(yíng)項目發(fā)起，到選定特許經(jīng)營(yíng)者并簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的運作流程?；谙嚓P(guān)政策文件規定以及我們的實(shí)踐經(jīng)驗，特許經(jīng)營(yíng)項目的運作流程具體如下。
圖3-1 政府特許經(jīng)營(yíng)項目運作流程
（一）特許經(jīng)營(yíng)項目發(fā)起
特許經(jīng)營(yíng)項目可以由行業(yè)主管部門(mén)或政府授權部門(mén)直接發(fā)起；或者其他主體先提出特許經(jīng)營(yíng)項目建議，行業(yè)主管部門(mén)或政府授權部門(mén)再提出項目發(fā)起。
政府授權行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位或其他相關(guān)機構，作為政府授權的項目實(shí)施機構，在授權范圍內負責特許經(jīng)營(yíng)項目的立項、前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實(shí)施等工作。
（二）實(shí)施方案編制論證
項目實(shí)施機構可以委托具有相應能力和經(jīng)驗的第三方機構，開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)可行性評估，編制特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案。
特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案應當包括以下內容：
（一）項目名稱(chēng)；
（二）項目實(shí)施機構；
（三）項目建設規模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標；（四）投資回報、價(jià)格及其測算；
（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等；
（六）特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營(yíng)期限；（七）特許經(jīng)營(yíng)者應當具備的條件及選擇方式；（八）政府承諾和保障；
（九）特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后資產(chǎn)處置方式；
（十）應當明確的其他事項。
另外，需要政府提供可行性缺口補助或者開(kāi)展物有所值評估的特許經(jīng)營(yíng)項目，由財政部門(mén)負責開(kāi)展相關(guān)工作，可以委托第三方專(zhuān)業(yè)機構出具物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告，并完成相應的審批。
（三）實(shí)施方案評審批復
項目實(shí)施機構依托本級人民政府建立的部門(mén)協(xié)調機制，會(huì )同發(fā)展改革、財政、城鄉規劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門(mén)以及行業(yè)專(zhuān)家，對特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認為實(shí)施方案可行的，各部門(mén)應當根據職責分別出具書(shū)面審查意見(jiàn)。
項目實(shí)施機構綜合各部門(mén)書(shū)面審查意見(jiàn)，完善特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案，并報本級人民政府或其授權部門(mén)審定。
（四）采購特許經(jīng)營(yíng)者
項目實(shí)施機構根據經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案，通過(guò)招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項目建設運營(yíng)標準和監管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競爭比較充分的，應當通過(guò)招標方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。
項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績(jì)證明文件、采購方式、政府對項目實(shí)施機構的授權、實(shí)施方案的批復和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時(shí)間、開(kāi)啟時(shí)間及地點(diǎn)、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。
項目實(shí)施機構應成立專(zhuān)門(mén)的采購結果確認談判工作組。按照候選社會(huì )資本的排名，依次與候選社會(huì )資本就合同中可變的細節問(wèn)題進(jìn)行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判完成后，項目實(shí)施機構應與中選社會(huì )資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示。
（五）簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議
公示期滿(mǎn)無(wú)異議，項目實(shí)施機構與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項目公司的，實(shí)施機構先與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，再與項目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應當主要包括以下內容：
（一）項目名稱(chēng)、內容；
（二）特許經(jīng)營(yíng)方式、區域、范圍和期限；
（三）項目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；
（四）所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數量、質(zhì)量和標準；
（五）設施權屬，以及相應的維護和更新改造；（六）監測評估；
（七）投融資期限和方式；
（八）收益取得方式，價(jià)格和收費標準的確定方法以及調整程序；
（九）履約擔保；
（十）特許經(jīng)營(yíng)期內的風(fēng)險分擔；
（十一）政府承諾和保障；
（十二）應急預案和臨時(shí)接管預案；
（十三）特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；
（十四）變更、提前終止及補償；
（十五）違約責任；
（十六）爭議解決方式；
（十七）需要明確的其他事項。
（六）特許經(jīng)營(yíng)項目執行
社會(huì )資本可依法設立項目公司，政府可指定相關(guān)機構依法參股項目公司。項目實(shí)施機構和財政部門(mén)應監督社會(huì )資本按照采購文件和項目合同約定，按時(shí)足額出資設立項目公司。項目融資由社會(huì )資本或項目公司負責。社會(huì )資本或項目公司應及時(shí)開(kāi)展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。
項目實(shí)施機構應每3-5年對項目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時(shí)評估已發(fā)現問(wèn)題的風(fēng)險，制訂應對措施。
四、案例分析
（一）項目基本情況
項目名稱(chēng)：新鄉市市區智慧停車(chē)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)項目
新鄉市市區智慧停車(chē)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)項目總占地面積1760260平方米，項目建設內容包括：新建和改造停車(chē)場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)廣告牌建設、充電樁建設、智慧停車(chē)平臺軟件和硬件建設。本項目估算金額498774萬(wàn)元。項目工程建設地點(diǎn)涉及新鄉市衛濱區、紅旗區、牧野區、鳳泉區、高新區、經(jīng)開(kāi)區六個(gè)區域。
? 新建和改造停車(chē)場(chǎng)
表4-1 該項目新建和改造停場(chǎng)的內
? 停車(chē)場(chǎng)廣告牌建設，共計建設廣告牌10868處，其中一類(lèi)區域包括（衛濱區、紅旗區、高新區）8623處廣告牌位，其中地面5573處、地下3051處；二類(lèi)區域包括（牧野區）1467處廣告牌位，其中地面779處、地下687處；三類(lèi)區域包括（鳳泉區、經(jīng)開(kāi)區）778處廣告牌位，其中地面766處、地下12處。
? 充電樁建設，合計新建充電樁1918個(gè)。
? 智慧停車(chē)平臺軟件和硬件建設，包括軟硬件設施設備、云平臺數據庫、大數據治理系統等，以及智慧燈桿停車(chē)位，物聯(lián)感知裝置1200個(gè)。
（二）特許經(jīng)營(yíng)模式
該項目采用BOT（建設—運營(yíng)—移交）模式運作，通過(guò)公開(kāi)招標擇優(yōu)確定符合條件的投標人，由中標人負責該項目的設計、融資投資、設備采購、安裝施工、運營(yíng)維護及移交。本項目特許經(jīng)營(yíng)年限30年，含建設期6年，特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后項目設施所有權無(wú)償移交給新鄉市城市管理局，移交時(shí)確保所有設備能正常使用。
社會(huì )資本（項目公司）可以通過(guò)運營(yíng)本項目獲得停車(chē)位收入、廣告收入、洗車(chē)保險等配套服務(wù)收入、其他商業(yè)服務(wù)設施出租收入和充電樁收入，社會(huì )資本（項目公司）通過(guò)運營(yíng)項目設施獲得的項目經(jīng)營(yíng)收入，收回項目建設運營(yíng)成本。
（三）項目招標結果
2022年7月29日，河南省新鄉市市區智慧停車(chē)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)項目發(fā)布招標公告。8月24日，河南省新鄉市市區智慧停車(chē)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)項目中標候選人公示，中標候選人第一名：新鄉投資集團有限公司，投標報價(jià)：投標費率101%。
圖4-1 新鄉投資集團有限公司股權結構
新鄉投資集團有限公司成立于2008年6月，注冊資本金8.5億元，業(yè)務(wù)涵蓋市政設施建設、保障房建設、水務(wù)環(huán)保、大數據、金融擔保、智慧城市管理、鐵路建設、園區運營(yíng)、酒店管理、能源、教育等十多個(gè)領(lǐng)域。
新鄉智慧城市建設管理有限公司作為新鄉投資集團有限公司全資子公司，負責新鄉市市區智慧停車(chē)場(chǎng)項目的建設、運營(yíng)、管理工作。實(shí)施的項目包括新鄉文廟立體機械停車(chē)庫項目、新鄉市智慧停車(chē)系統及保障平臺、高鐵新鄉東站西廣場(chǎng)地下停車(chē)場(chǎng)、三附院雙塔式立體機械停車(chē)樓、東水東光伏儲能充電場(chǎng)站、平原路與新五街西北角地塊停車(chē)樓等項目。
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