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2016年前，英國學(xué)徒資格體系以市場(chǎng)為導向，主要由頒證機構設計資格，由資格和考試管理辦公室（ofqual）認證，通過(guò)的資格有權獲得政府經(jīng)費資助。繼續教育學(xué)院和其他學(xué)徒培訓機構從頒證機構中購買(mǎi)提供這些資格的教育與培訓權利。2011年之前，行業(yè)技能委員會(huì )（SSCs）負責批準職業(yè)資格。

截至2012年8月，英國資格和課程框架（QCF）共有12800個(gè)資格。2015年9月“ofqual監管資格登記冊上共有21000多個(gè)資格”，它們“由158個(gè)不同的頒證機構提供”。21000多個(gè)資格中，超過(guò)12000個(gè)資格可用于16~18歲學(xué)生，其中3級資格就有3000個(gè)。2016年有13000個(gè)資格證書(shū)可供16~18歲的學(xué)生使用。同一級別、同一內容的資格證書(shū)有多個(gè)頒證機構有資格頒發(fā)。

2016年英國《技術(shù)教育獨立小組報告》列舉了一些具體事例，“那些希望在管道工作方面有前途的人，必須在33項資格中做出選擇”，這些資格由5個(gè)不同的頒證機構頒發(fā)，涉及3個(gè)層級。還有事實(shí)表明，某一時(shí)間在英格蘭有“16個(gè)不同的頒證機構頒發(fā)2級NVQ商務(wù)和行政管理證書(shū)，4個(gè)不同的頒證機構頒發(fā)3級NVQ美發(fā)證書(shū)”。對于希望接受再培訓的年輕人和成人來(lái)說(shuō)，“該體系復雜且難以導航”。

不同層級學(xué)徒資格存在內容重復問(wèn)題，導致“學(xué)徒‘層級’方法效率低下”?！独聿榈聦W(xué)徒制評論》（The Richard Review of Apprenticeships，November2012，Doug Richard）指出，按照標準做法，英格蘭的許多學(xué)徒在“完成一個(gè)完整的2級資格后，再完成一個(gè)完整的3級資格”，但2級和3級學(xué)徒資格有一些內容重復，導致學(xué)徒資格價(jià)值低。

不同資格證書(shū)可以自由組合，但缺乏明確結果。英格蘭許多行業(yè)都存在大量資格證書(shū)。理查德認為，以靈活性為借口，這些“資格證書(shū)可以以無(wú)限數量的組合結合在一起”，從而“產(chǎn)生任何可能結果，但沒(méi)有明確成就”，不能反映雇主實(shí)際需求。為此，雇主提出，“許多成功完成資格認證的個(gè)人仍然缺乏進(jìn)入技能性工作的能力”。

在英國，學(xué)徒制提供者使用學(xué)徒資格時(shí)需向頒證機構支付高昂費用。英國院校協(xié)會(huì )（The Association of Colleges）估算，“繼續教育學(xué)院在頒證機構費用方面的支出總額，從2000/01年平均占核心收入的3.5%上升到2009/10年的約4%”。加上院校與資格證書(shū)相關(guān)費用，如談判成本、教學(xué)輔助和評估，“這意味著(zhù)一項估計約8%的當前支出涉及其中”。有研究表明，由于頒證機構“在開(kāi)發(fā)和認證資格方面會(huì )產(chǎn)生很大比例的前期成本”，他們必須“從未來(lái)的銷(xiāo)售中收回這些成本”?；诮?jīng)濟收益考慮，“只要有需求，頒證機構很少選擇注銷(xiāo)資格”。為此，許多雇主抱怨這些資格不適用。

英國資格市場(chǎng)之所以出現以上問(wèn)題，原因多樣，既包括資格開(kāi)發(fā)者原因，也包括資格使用者原因，還有市場(chǎng)自身原因。

“開(kāi)拓者”項目實(shí)施前，英國學(xué)徒資格體系不是由雇主主導，資格“通常是由頒證機構和中介機構的令人混淆的混合體確定的”，它們“并沒(méi)有為企業(yè)提供有效的聲音”。

學(xué)徒制框架的開(kāi)發(fā)，需要一個(gè)提議者、一個(gè)開(kāi)發(fā)者和一個(gè)發(fā)布者。理論上，“這三個(gè)角色由三個(gè)不同的組織來(lái)執行”。例如，“一個(gè)雇主可以建議一個(gè)框架，一個(gè)行業(yè)技能委員會(huì )可以代表行業(yè)來(lái)開(kāi)發(fā)它，由部長(cháng)委托的第三個(gè)機構‘發(fā)行機構’可以發(fā)布該框架”。但實(shí)際上，有時(shí)行業(yè)技能委員會(huì )與雇主合作同時(shí)履行了這三個(gè)角色。當時(shí)，由行業(yè)技能委員會(huì )（SSCs）和頒證機構主導學(xué)徒資格框架開(kāi)發(fā)，他們處于資格開(kāi)發(fā)的“駕駛席”上。

事實(shí)顯示，英國一些行業(yè)技能委員會(huì )和頒證機構不能代表真正的雇主，有的行業(yè)技能委員會(huì )與本行業(yè)內的企業(yè)接觸少，且影響不大。英國就業(yè)與技能委員會(huì )（UKCES）2010年調查表明, “某行業(yè)技能委員會(huì )覆蓋的雇主中，只有34%的雇主聽(tīng)到過(guò)他們的SSC”“不到1/4的雇主在過(guò)去12個(gè)月內與SSC有過(guò)往來(lái)”；而且雇主對行業(yè)技能委員會(huì )的滿(mǎn)意度不高，“在與SSC有過(guò)接觸的雇主中，平均滿(mǎn)意度得分為7.0分”。在此，10分表示最滿(mǎn)意，1分表示最不滿(mǎn)意。雖然學(xué)徒制必須與商務(wù)相關(guān)，但由于行業(yè)技能委員會(huì )不能真正代表行業(yè)和雇主，導致很多雇主認為學(xué)徒資格體系太復雜，所開(kāi)發(fā)的資格框架不適合學(xué)徒制目的，很糟糕。

自20世紀80年代以來(lái)，盡管英國多次嘗試使學(xué)徒資格體系合理化，但頒證機構的數量依然飆升，從2002年的98個(gè)增加到2012年的180個(gè)，主要表現為一些領(lǐng)域內提供資格認證的小型頒證機構數量不斷增加。

一方面，英國資格體系復雜而混亂，另一方面，在資格開(kāi)發(fā)過(guò)程中，雇主沒(méi)有太多的參與或投入，這導致“雇主可能會(huì )對職業(yè)資格失去興趣”，雇主可以“選擇使用資格以外的標準”，可以直接評估試用期員工的知識和技能，或者直接“從其他公司挖走技術(shù)工人”。簡(jiǎn)而言之，雇主“有辦法擺脫對職業(yè)資格的依賴(lài)”，研究人員擔心，“如果雇主集體這么做，結果將破壞資格作為知識和技能信號的整個(gè)功能”。

市場(chǎng)競爭有利于顧客對產(chǎn)品的多樣化選擇，推動(dòng)生產(chǎn)商提高產(chǎn)品質(zhì)量并降低產(chǎn)品價(jià)格。但由于英國普遍存在的信息零散和價(jià)格競爭不足問(wèn)題，導致當時(shí)的英國資格市場(chǎng)競爭不充分。

由于資格的使用者往往是院校和培訓提供者。而院校和培訓提供者購買(mǎi)資格的決策往往由不了解費用或成本的學(xué)科部門(mén)負責人做出。這些負責人對不同頒證機構資格之間的巨大價(jià)格差異不敏感。對繼續教育學(xué)院和培訓提供商而言，更換頒證機構非常昂貴，因為要增加重新談判的成本。因而，盡管理論上每個(gè)部門(mén)都可以接受來(lái)自新資格和新頒證機構的競爭，但基于以上原因，英國當時(shí)的資格市場(chǎng)競爭并不充分。此外，基于投入產(chǎn)出考慮，英國頒證機構希望從資格銷(xiāo)售中收回資格開(kāi)發(fā)和認證等方面投入的前期成本，它們很少選擇注銷(xiāo)自己開(kāi)發(fā)的資格，導致資格越積越多，良莠不齊。另外，由于“來(lái)自另一個(gè)部門(mén)的威脅將不會(huì )足夠迅速或以足夠的規模來(lái)阻止假設的壟斷者提高價(jià)格或降低質(zhì)量”，因而頒證機構是作為壟斷者和寡頭而運作的。

由于英國當時(shí)撥款制度是以獲得資格的學(xué)生數量為依據，這種狀況導致“頒證機構競相提供更容易提供和更容易通過(guò)的資格”，以吸引學(xué)生和供應商。由于這種撥款機制，使得提供學(xué)徒資格教育教學(xué)的機構也有不遵守評估程序的動(dòng)機。正如Wolf在其2011年的審查報告中提出，“頒證機構對評估程序提供的監督不夠，因為對培訓提供者施加繁重的要求，他們將失去競爭頒證機構的生意?！?/strong>

為解決以上問(wèn)題，英國政府采用了“元治理”模式對學(xué)徒資格市場(chǎng)進(jìn)行了治理。這種治理主要體現在政府通過(guò)規則和標準等工具的使用，發(fā)揮“掌舵”功能，通過(guò)發(fā)布戰略以明確執行機構——學(xué)徒制局學(xué)徒標準“劃船”的方向等方面。

近年來(lái)，“元治理”概念受到越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注，2009年以后實(shí)證研究尤其如此。此前學(xué)界提出的“網(wǎng)絡(luò )治理”——網(wǎng)絡(luò )組織中關(guān)鍵資源所有者圍繞協(xié)作目標進(jìn)行的制度設計與過(guò)程——也存在失敗的風(fēng)險，因為“網(wǎng)絡(luò )不是自發(fā)形成的，可能導致僵局、糟糕和有偏見(jiàn)的決策或無(wú)方向的共識”，但這種風(fēng)險“可以通過(guò)實(shí)施元治理（meta-governance）來(lái)降低”?！霸卫怼崩碚撆c其他治理理論的區別在于強調國家/政府在治理中的重要作用。

治理網(wǎng)絡(luò )有許多不足。有學(xué)者認為，“網(wǎng)絡(luò )是一種不穩定的結構”“效率也不如市場(chǎng)和層級”，而且“網(wǎng)絡(luò )并不‘民主’”。當網(wǎng)絡(luò )成員意見(jiàn)不能一致時(shí)，治理網(wǎng)絡(luò )就會(huì )失敗。因此，有學(xué)者認為，網(wǎng)絡(luò )是一種治理形式，不一定比其他治理形式更優(yōu)越。

Eva S?rensen和Jacob Torfing對以上問(wèn)題進(jìn)行了比較詳細的解析。他們認為，由于治理網(wǎng)絡(luò )成員追求自己利益最大化而非治理網(wǎng)絡(luò )的共同目標，一些網(wǎng)絡(luò )成員沒(méi)有實(shí)現諾言，會(huì )導致其他網(wǎng)絡(luò )成員停止對網(wǎng)絡(luò )的投入，進(jìn)而使網(wǎng)絡(luò )遭到破壞。此外，由于在網(wǎng)絡(luò )中所處位置不同，所掌握的資源也不同，網(wǎng)絡(luò )治理也存在“民主”問(wèn)題并“會(huì )制造沖突與僵局”。

為確保治理網(wǎng)絡(luò )更加有效和民主，提高包括網(wǎng)絡(luò )治理在內的治理模式的有效性，有學(xué)者提出有必要實(shí)施“元治理”，以“提高治理網(wǎng)絡(luò )的穩定性、協(xié)作和合作行動(dòng)”。

治理理論家們沒(méi)有清楚地界定“元治理”概念?！霸卫怼庇⑽臑椤癿eta-governance”，最早由英國著(zhù)名政治理論家Bob Jessop在1997年提出。

Bob Jessop認為“‘元治理’并不等于安裝了一個(gè)單一的治理模式。相反，它涉及對復雜性和多樣性管理”，是通過(guò)“自我組織的組織”來(lái)實(shí)現的?！霸卫怼钡哪康氖且朔卫硎ъ`，追求科層制、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò )三種治理的協(xié)調。

丹麥學(xué)者Eva S?rensen持有與Jessop相同觀(guān)點(diǎn)。她認為，“‘元治理’是加強碎片化政治體系協(xié)調性治理的一種方式”，這種碎片化政治體系“以多個(gè)自治網(wǎng)絡(luò )和機構高度自治為基礎”?！霸卫怼笔恰耙环N間接的治理形式，通過(guò)影響自我治理的各個(gè)過(guò)程來(lái)實(shí)施”，“元治理”即是“自我—組織的組織”。Eva S?rensen還認為，“事實(shí)上，‘元治理’被正確地描述為一個(gè)傘形概念，用于管理各種理論家建議的自我調節的分散的多個(gè)工具箱”。荷蘭學(xué)者Louis Meuleman則進(jìn)一步解釋“元治理”的內涵，即“元治理可以定義為對治理的治理”。

基于以上學(xué)者觀(guān)點(diǎn)，可以發(fā)現，“元治理”是基于多種治理形式所存問(wèn)題提出的，它是對多種形式治理的治理，這種治理通過(guò)制度、規則、協(xié)調等方式實(shí)現。

政府在“元治理”過(guò)程中發(fā)揮重大功能，是“元治理”的主體。Jessop認為，“政府具有基本的‘元治理’作用”，Mark Whitehead提出“元治理主體是政治權威”，而Haveri、Baker和Stoker等學(xué)者進(jìn)一步提出，“元治理”代表“公共當局……的努力”。

政府、政治權威和公共當局之所以是“元治理”主體，是因為政府“定義了組織之間的法律法規，調解行動(dòng)者之間的對話(huà)，解決爭端，最后確定了行動(dòng)者預期采取行動(dòng)的戰略背景?！笨傊?，“公共當局通過(guò)不同的規則或其他策略設定，而指導網(wǎng)絡(luò )的努力，它代表了網(wǎng)絡(luò )的經(jīng)驗性治理方式?！?/p>

分析“元治理”方式可以發(fā)現，政府在“元治理”中發(fā)揮作用的方式與以往不同。國家不是“直接通過(guò)國家官僚機構”或自己直接“劃船”，而是“確保國家在治理協(xié)調以及利用談判、外交和更非正式的指導模式方面的作用”。其他自愿或私營(yíng)部門(mén)團體——或者是獨立于核心執行官的政府機構或政府層面組織——則“承擔著(zhù)管理的大部分工作；他們執行政策，提供公共服務(wù)，有時(shí)甚至管理自己”。

R. A. W. Rhodes持有相同觀(guān)點(diǎn)，他在《治理的浪潮》一文中提出，對于“元治理”而言，“強制或監管工具變得不那么重要，而……‘軟’工具變得更重要”。通過(guò)調整市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò )等治理結構的組合，以及利用間接控制工具，重新加強治理能力，使得國家不能被“挖空”。

Haveri、Baker和Stoker等學(xué)者提出，在“元治理”中，公共當局的治理工具是“規則”“策略設定”，是“網(wǎng)絡(luò )的經(jīng)驗性治理方式”?？傊?，“元治理”希望通過(guò)制度和戰略“形成一個(gè)語(yǔ)境，使不同的自組織安排得以實(shí)現”。因此，官方機構“最好也不過(guò)是同輩中的長(cháng)者”，國家/政府是“對話(huà)的主要組織者”，是“保證團結的總機構”，是規則的制定者，并要“使有關(guān)各方遵循和運用規章制度”。

在分析多數建議基礎上，丹麥學(xué)者S?rensen和Torfing提出了如下四類(lèi)“元治理”工具：設計、框架、管理和參與。這些工具可劃分為不干涉工具（hands-off tools）和干涉工具（hands-on tools）。

網(wǎng)絡(luò )設計和框架“通常是不干涉工具，因為它們在遠離網(wǎng)絡(luò )參與者地方實(shí)施，并且與特定經(jīng)濟和政治框架的定義相關(guān)”。網(wǎng)絡(luò )管理和參與“則是干涉工具，因為它們具有與網(wǎng)絡(luò )參與者直接互動(dòng)的特征”。網(wǎng)絡(luò )設計的目的“在于影響網(wǎng)絡(luò )范圍、特點(diǎn)和制度程序”。設計的網(wǎng)絡(luò )有利于形成具體的治理安排、界定具體規則范疇，并通過(guò)賦予某些要素額外資源而賦予其權力。網(wǎng)絡(luò )框架用來(lái)確定“網(wǎng)絡(luò )政治目標、財政條件和法律基礎”；網(wǎng)絡(luò )管理“旨在減少參與者之間可能出現的緊張關(guān)系”；網(wǎng)絡(luò )參與旨在“影響政府掌握的政策議程和可能的備選方案范圍以及與網(wǎng)絡(luò )有關(guān)的政策產(chǎn)出”。

在原有研究基礎上，Jessop細化了治理工具的內容。他提出，設計作為治理工具，其對象包括市場(chǎng)、憲法和網(wǎng)絡(luò )關(guān)系。要對以上對象進(jìn)行重新設計，以形成更有效的激勵機制，調整相關(guān)主體的行動(dòng)任務(wù)和活動(dòng)范圍并使其之間的合作關(guān)系更為積極。最終，要在治理主體間“培育信任、忠誠、守信，使治理運行過(guò)程更為平順”。

英國對學(xué)徒制資格體系采用的“元治理”，主要通過(guò)不干涉工具實(shí)現，即通過(guò)目標、規則、戰略等工具實(shí)現。

由于學(xué)徒制資格體系存在資格繁多、難以選擇，資格內容沒(méi)有很好反映職業(yè)能力要求，且使用資格使得學(xué)徒制提供機構要支付高昂費用等問(wèn)題，為此，需要對學(xué)徒制資格體系進(jìn)行改革。

理查德在其報告中提出，必須改變資格開(kāi)發(fā)體系，要制定一些明確的標準。這些標準要體現對雇主的意義，即“職業(yè)的全部能力”。這些標準應構成新的、總體的資格基礎，“每個(gè)資格都與一個(gè)真正的具體工作相關(guān)，而不是像今天一些流行的學(xué)徒制那樣的一套通用技能”。理查德建議新學(xué)徒資格要體現對雇主的意義，資格要能夠向雇主證明學(xué)徒能勝任工作，在學(xué)徒培訓結束時(shí)，資格能夠說(shuō)明學(xué)徒應該能夠做什么和知道什么。為此，理查德建議“新學(xué)徒制資格應該取代今天的學(xué)徒制框架”，并“應該由最了解的人——雇主”來(lái)制定。理查德進(jìn)一步建議：“解決辦法在于以比目前更直接和透明的方式將設計和開(kāi)發(fā)學(xué)徒資格的權力轉交給雇主，同時(shí)讓政府在界定良好質(zhì)量標準方面發(fā)揮更明確的作用?！?/p>

英國政府接受了理查德關(guān)于學(xué)徒標準開(kāi)發(fā)問(wèn)題的建議，將學(xué)徒資格開(kāi)發(fā)作為學(xué)徒制改革的重要內容，并提出了2020年學(xué)徒資格在學(xué)徒制體系內全面實(shí)施的目標，為此，英國政府對學(xué)徒資格體系進(jìn)行了“元治理”。

為解決資格市場(chǎng)混亂，資格價(jià)值低，雇主不滿(mǎn)意等市場(chǎng)失靈問(wèn)題，形成清晰、可信和有效的資格體系，英國政府制定了學(xué)徒標準開(kāi)發(fā)相關(guān)規則與負責學(xué)徒標準開(kāi)發(fā)負責機構的戰略。

（1）政府通過(guò)規則和標準等工具使用，發(fā)揮“掌舵”功能。盡管英國政府認識到學(xué)徒資格市場(chǎng)存在問(wèn)題，也“曾多次要求頒證機構根據雇主的需求設計資格，但沒(méi)有奏效”。在這一背景下，英國政府加大了政府的功能，通過(guò)制定“規則”“策略設定”等工具，實(shí)施學(xué)徒資格體系的“元治理”。

英國政府在多個(gè)文件中表示要建立雇主主導的學(xué)徒資格體系。2013年3月，英國教育部、英國商務(wù)創(chuàng )新和技能部頒布的《英格蘭未來(lái)的學(xué)徒制：理查德審查的下一步》報告贊同理查德學(xué)徒制審查“雇主必須在設計學(xué)徒標準和資格的中心”以及“學(xué)徒標準和資格必須聚焦結果”的觀(guān)點(diǎn)，也同意“設計標準的責任由雇主承擔”的說(shuō)法。為全面體現雇主主導學(xué)徒標準開(kāi)發(fā)，英國執行了“開(kāi)拓者項目”。該項目由雇主直接負責學(xué)徒標準的開(kāi)發(fā)，以滿(mǎn)足雇主的要求。

為構建雇主主導的學(xué)徒資格體系，英國政府采用標準、規定、策略等“元治理”工具。在2015年12月頒布的《英格蘭學(xué)徒制未來(lái)：開(kāi)拓者指南》中，對學(xué)徒標準開(kāi)發(fā)提出了系列標準、規范、界定、流程等建議、要求與規定。

該文件規定，雇主開(kāi)發(fā)小組（即“開(kāi)拓者”小組）的標準分別為：第一，有大量的雇主，至少有10位（除了任何專(zhuān)業(yè)機構、行業(yè)協(xié)會(huì )等）積極參與學(xué)徒標準開(kāi)發(fā)的雇主。第二，這些雇主能夠反映那些雇用了該職業(yè)人員的雇主的要求，包括不同規模和行業(yè)。為此，小組中至少包括2位小企業(yè)主（雇員少于50人的雇主）。第三，小組中的一位成員要被選為主席，作為主席的人選不能來(lái)自行業(yè)機構或其他機構。第四，所邀請的其他支持這一開(kāi)發(fā)過(guò)程的參與機構，如行業(yè)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機構或培訓提供者等，是支持這一雇主領(lǐng)導過(guò)程的機構，他們不是領(lǐng)導者等。

針對資格重復和質(zhì)量不高問(wèn)題，該文件規定了開(kāi)發(fā)職業(yè)標準的標準。文件規定，希望開(kāi)發(fā)的職業(yè)標準需要滿(mǎn)足四個(gè)條件，分別為：第一，“提議的職業(yè)是獨一無(wú)二的，而且其他小組或你自己的小組沒(méi)有在開(kāi)發(fā)相似的標準”；第二，所建議的標準內容與另一個(gè)正在開(kāi)發(fā)的標準內容之間沒(méi)有高度的潛在重疊性；第三，該職業(yè)需要在終點(diǎn)評估前至少有一年的時(shí)間進(jìn)行嚴格和實(shí)質(zhì)性的培訓，以獲得充分的能力，其中離崗培訓（在學(xué)?；蚺嘤枡C構）至少占學(xué)徒培訓時(shí)間的20%；第四，該標準的水平足夠高，使成功達到標準的學(xué)徒能夠形成可遷移技能，使他們能夠在任何規?；蛳嚓P(guān)行業(yè)中發(fā)揮作用。

政府是“規章制度的制定者”，英國政府通過(guò)規范、原則及選擇標準等“元治理”的核心，明確英國學(xué)徒標準開(kāi)發(fā)的標準，界定了需要開(kāi)發(fā)的學(xué)徒標準的種類(lèi)和要求，有效避免了學(xué)徒標準的重疊和質(zhì)量低下問(wèn)題，進(jìn)而體現了英國政府的掌舵功能，實(shí)現了學(xué)徒資格體系的“元治理”。

（2）通過(guò)戰略確定及發(fā)布，明確了學(xué)徒制局學(xué)徒標準“劃船”的方向。在學(xué)徒資格體系建設過(guò)程中，英國政府吸納了一些職教專(zhuān)業(yè)小組意見(jiàn)，如“雖然政府必須設計整個(gè)體系，但行業(yè)專(zhuān)家必須為每個(gè)資格規定知識和技能以及評估方法”，“政府應規范體系以確保標準得到遵守，但不應確定內容——這必須由雇主完成”，即政府只要“掌舵”，“形成一個(gè)語(yǔ)境，使不同的自組織安排得以實(shí)現”，使執行機構進(jìn)行“劃船”。為此，英國政府通過(guò)規則、組織知識、機構策略以及政策戰略等方式，促進(jìn)和引導學(xué)徒制局這一自組織治理體系的構建。英國政府則通過(guò)發(fā)布《學(xué)徒制局戰略指南》，以及教育部長(cháng)給學(xué)徒制局局長(cháng)的信函，讓學(xué)徒制局在遵循政府意志的前提下，具有自主權，能夠在制度框架下自主運行。

第一，學(xué)徒制局戰略指南。教育部作為英國政府的代表，通過(guò)向學(xué)徒制局發(fā)布政策文件來(lái)規定學(xué)徒制局工作的具體內容，《學(xué)徒制局戰略指南》即為其中最重要的政策性文件。

2018年5月，英國教育部學(xué)徒制和技能部長(cháng)安妮·米爾頓代表教育部寫(xiě)信給學(xué)徒制局首席執行官格瑞·貝拉根，公布了2018—2019年《學(xué)徒制局戰略指南》。該指南的第一部分為信件。

米爾頓部長(cháng)要求貝拉根將這一指南“作為業(yè)務(wù)計劃流程和目標設置的一部分”，并希望通過(guò)與貝拉根的定期對話(huà)和審查會(huì )議而獲得工作進(jìn)展情況。米爾頓部長(cháng)在信件中提出了對學(xué)徒制局2018年和2019年工作的具體要求，包括“保持和提高學(xué)徒培訓質(zhì)量，加快審批過(guò)程，就未來(lái)為學(xué)徒培訓資金提供而向政府提供客觀(guān)而獨立的建議”等，此外還提出了2018/19年學(xué)徒制局在提升質(zhì)量、持續改進(jìn)、支持政府戰略重點(diǎn)，以及技術(shù)教育四大方面的優(yōu)先事項。

英國教育部通過(guò)《學(xué)徒制局戰略指南》，提出了政府希望學(xué)徒制局在學(xué)徒標準方面的要求，包括標準審批速度加快，標準要反映學(xué)徒和雇主要求，標準內容要具有與職業(yè)的相關(guān)性，對不同類(lèi)型的標準經(jīng)費的建議要考慮經(jīng)濟發(fā)展需求等。這一指南為學(xué)徒制局提供了學(xué)徒標準方面的工作重點(diǎn)和方法，學(xué)徒制局可以在這一指南指導下，開(kāi)展學(xué)徒標準的執行工作，即執行“劃船”功能。

第二，法定通知。除教育部向學(xué)徒制局發(fā)布《學(xué)徒制局戰略指南》外，“法定通知”也是英國政府向學(xué)徒制局提出工作重點(diǎn)的重要政策性文件?！秾W(xué)徒制局戰略指南》主要反映政府對學(xué)徒制局長(cháng)期制度性工作要求，后者主要體現政府適時(shí)地發(fā)布額外的指導意見(jiàn)，以對學(xué)徒制局工作進(jìn)行靈活性指導。

學(xué)徒制和技能部長(cháng)安妮·米爾頓在2018年2月5日給學(xué)徒制局首席執行官格瑞·貝拉根的《給學(xué)徒制局的法定通知》中提出，6級和7級學(xué)徒制于2015年啟動(dòng)，是英國學(xué)徒制改革的重要組成部分，因為這些層級的學(xué)徒在提供雇主和經(jīng)濟所需的技能方面發(fā)揮著(zhù)確保英國繁榮、促進(jìn)社會(huì )流動(dòng)性以及擴大學(xué)徒和高等教育參與等方面的作用。由于雇主對這些層級的學(xué)徒制有強烈需求，需要及時(shí)提供額外的指導。為此，部長(cháng)提出了與6級及以上學(xué)徒制（包括學(xué)位學(xué)徒制）有關(guān)的要求學(xué)徒制局考慮的事項，包括“如何使6級及以上學(xué)徒制包括學(xué)位資格——使與更廣泛的強制性資格學(xué)徒政策保持一致”“6級及以上學(xué)徒制的發(fā)展——以保證足夠的與相同級別的職業(yè)特性”，以及“與新建立的學(xué)生辦公室合作”等事宜。

學(xué)徒制局（后更名為學(xué)徒制和技術(shù)教育局）是雇主領(lǐng)導的非行政公共機構，其主要職責是監督學(xué)徒制標準和評估計劃的開(kāi)發(fā)、批準和發(fā)布工作。在教育部通過(guò)文件規定的目標和方向的前提下，學(xué)徒制局自主決定自己的戰略原則、目標和績(jì)效等內容，以對雇主和學(xué)徒關(guān)于資格標準要求做出及時(shí)和快速的反饋。

在資格市場(chǎng)不充分的背景下，學(xué)徒資格開(kāi)發(fā)機構追求自己利益最大化，導致英國學(xué)徒資格混亂，市場(chǎng)失靈。政府通過(guò)目標、制度和規則等工具應用對英國學(xué)徒標準進(jìn)行“掌舵”，通過(guò)發(fā)布學(xué)徒制局戰略指南和法定通知，賦予學(xué)徒制局權力，使學(xué)徒制局按照政府的意志負責學(xué)徒資格標準開(kāi)發(fā)具體事宜，負責“劃船”。英國政府這種對學(xué)徒資格進(jìn)行的“元治理”，逐步解決了英國學(xué)徒資格混亂問(wèn)題，使學(xué)徒標準更能夠反映雇主需求。

《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出，“從2019年開(kāi)始，在職業(yè)院校、應用型本科高校啟動(dòng)‘學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級證書(shū)’制度試點(diǎn)工作?！贝撕?，一系列文件明確了院校實(shí)施這一制度的試點(diǎn)方案、試點(diǎn)領(lǐng)域，以及職業(yè)教育培訓評價(jià)組織的招募標準與規模等內容?！皩W(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級證書(shū)”制度有利于最新職業(yè)要求在職業(yè)教育目標與內容中的體現，有利于“深化復合型技術(shù)技能人才培養培訓模式改革”，需要“借鑒國際職業(yè)教育培訓普遍做法”。英國學(xué)徒資格制度實(shí)施的正反經(jīng)驗，對我國“學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級證書(shū)”制度試點(diǎn)具有啟示意義。

有關(guān)文件表明，培訓評價(jià)組織是“職業(yè)技能等級證書(shū)及標準的建設主體”，其主要職責包括“標準開(kāi)發(fā)、教材和學(xué)習資源開(kāi)發(fā)、考核站點(diǎn)建設、考核頒證等，并協(xié)助試點(diǎn)院校實(shí)施證書(shū)培訓”。在“開(kāi)發(fā)有關(guān)職業(yè)技能等級標準”過(guò)程中，“培訓評價(jià)組織”要“聯(lián)合行業(yè)、企業(yè)和院校等”機構。文件還規定了開(kāi)發(fā)職業(yè)技能等級標準“培訓評價(jià)組織”的6條標準，其中標準2與職業(yè)技能等級標準開(kāi)發(fā)直接相關(guān)，即“具備凝聚有關(guān)行業(yè)、多家龍頭企業(yè)和優(yōu)質(zhì)院校等開(kāi)發(fā)職業(yè)技能等級證書(shū)及標準的能力。參與制訂過(guò)國家職業(yè)標準，或牽頭制訂過(guò)有關(guān)職業(yè)培訓領(lǐng)域行業(yè)、團體標準。開(kāi)發(fā)的標準先進(jìn)，教材等培訓資源豐富，標準和教材等有自主知識產(chǎn)權或依法享有知識產(chǎn)權獨占權與授予權?！边@一標準包括三個(gè)方面內容，即：凝聚力、標準開(kāi)發(fā)經(jīng)驗及其結果。依據這6條標準，確定了參與“1+X證書(shū)”制度試點(diǎn)的首批5個(gè)職業(yè)教育培訓評價(jià)組織，它們包括研究機構、教育與考試中心、培訓中心和企業(yè)。

英國經(jīng)驗表明，要反映職業(yè)變化需求，須由企業(yè)主導開(kāi)發(fā)職業(yè)資格標準?！伴_(kāi)拓者”項目實(shí)施前，英國由頒證機構和中介機構開(kāi)發(fā)學(xué)徒資格。盡管這些機構中有不少也是行業(yè)技能委員會(huì )，但所開(kāi)發(fā)的很多資格并沒(méi)有反映企業(yè)的真實(shí)需求，因為它們并不真正了解本行業(yè)內企業(yè)的實(shí)際需求。不少行業(yè)技能委員會(huì )要通過(guò)服務(wù)而收取費用，為此，同一專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)了大量雷同證書(shū)。這些證書(shū)缺乏結果，內容重疊，學(xué)習者選擇困難。為此，英國政府決定由雇主直接負責開(kāi)發(fā)學(xué)徒資格，而不是先前的行業(yè)技能委員會(huì )或其他頒證機構，因而英國實(shí)施了雇主主導開(kāi)發(fā)資格標準的“開(kāi)拓者”項目。

英國的經(jīng)驗給我國“1+X”試點(diǎn)提出了一個(gè)需要思考的基本問(wèn)題，什么機構能夠真正保證“X”內容滿(mǎn)足行業(yè)內企業(yè)崗位變化的需求？行業(yè)、企業(yè)、頒證機構或其他部門(mén)或是以上機構的組合團隊？無(wú)論是哪種機構，關(guān)鍵是“X”開(kāi)發(fā)者要能夠反映行業(yè)內企業(yè)崗位變化的新需求；企業(yè)不僅包括龍頭企業(yè)，而且還應該包括中小企業(yè)，因為所開(kāi)發(fā)的標準，要有代表性；“X”開(kāi)發(fā)者應包括有關(guān)標準證書(shū)開(kāi)發(fā)專(zhuān)家以及職教專(zhuān)家，以使所開(kāi)發(fā)出來(lái)的標準便于學(xué)習者選擇與使用；“X”開(kāi)發(fā)者與“X”之間應該沒(méi)有直接的經(jīng)濟利益，以保證“X”的代表性與客觀(guān)性。

文件規定，“X”是指“若干職業(yè)技能等級證書(shū)”，是“職業(yè)技能水平的憑證”，并反映“職業(yè)活動(dòng)和個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展所需要的綜合能力”。文件要求開(kāi)發(fā)職業(yè)技能等級標準要“依據國家職業(yè)標準”，同時(shí)借鑒國內外先進(jìn)標準，“X”要反映“新技術(shù)、新工藝、新規范、新要求”。文件還提出了“1”與“X”的關(guān)系，即：學(xué)歷證書(shū)在于奠定學(xué)生“可持續發(fā)展基礎”，職業(yè)技能等級證書(shū)在于拓寬學(xué)生就業(yè)創(chuàng )業(yè)本領(lǐng)。試點(diǎn)鼓勵學(xué)生“在獲得學(xué)歷證書(shū)的同時(shí)，積極取得多類(lèi)職業(yè)技能等級證書(shū)”，為此“1+X”試點(diǎn)要“深化復合型技術(shù)技能人才培養培訓模式改革”。

職業(yè)教育的結果必須對學(xué)習者和企業(yè)有明確而實(shí)際的意義。盡管我國有關(guān)文件對“X”內容進(jìn)行了說(shuō)明，但“X”還有需要進(jìn)一步說(shuō)明的方面。如，作為“職業(yè)技能等級證書(shū)”的“X”，它要反映“職業(yè)技能”還是“綜合能力”，還是兩者都要反映？這涉及“X”外延問(wèn)題。又如，我國職教專(zhuān)業(yè)課程包括了文化基礎課、專(zhuān)業(yè)基礎課和專(zhuān)業(yè)課，其中專(zhuān)業(yè)類(lèi)課程要求反映職業(yè)發(fā)展新要求，這是職業(yè)教育基本要求。在此，“X”的新內容與職教專(zhuān)業(yè)課程中的新內容是什么關(guān)系？這需要進(jìn)一步明確。

“1+X”試點(diǎn)是為使學(xué)習者更好滿(mǎn)足職業(yè)發(fā)展新要求而提出的一項職業(yè)教育新舉措。作為試點(diǎn)，順利采取這一舉措還有不少方面需要進(jìn)一步探索與明確。政府在此需要實(shí)施“元治理”，通過(guò)目標與規則等工具而推進(jìn)“1+X”試點(diǎn)工作的開(kāi)展并達到預期目的。

需要進(jìn)一步明確“1+X”試點(diǎn)目標。目前提出的試點(diǎn)目的主要為拓寬學(xué)生就業(yè)創(chuàng )業(yè)本領(lǐng)，為實(shí)現這一目的要進(jìn)行“三教”改革。但“1+X”試點(diǎn)要實(shí)現的具體目標并不明確。如，“1+X”試點(diǎn)體現在教學(xué)制度上要實(shí)現的目標是什么，體現在資格證書(shū)方面的目標是什么，以及體現在學(xué)生能力方面的目標是什么，等等。

需要明確“X”內涵、外延及開(kāi)發(fā)規則。如，“X”反映的是技能還是能力？是一個(gè)方面的能力還是綜合能力？“X”的表現形式是什么？與以往和國際社會(huì )的表現形式是什么關(guān)系？“X”是否有大致的學(xué)分規定？“X”開(kāi)發(fā)需要遵循的方法和路徑是什么？如何保證所開(kāi)發(fā)的“X”具有代表性和客觀(guān)性？等等。

此外，需要明確政府與專(zhuān)業(yè)機構和試點(diǎn)機構在“1+X”試點(diǎn)中的關(guān)系，各司其職。政府提出試點(diǎn)目標、規則，并提供相應條件，充分發(fā)揮“掌舵”功能，專(zhuān)業(yè)機構和試點(diǎn)部門(mén)在政府提出的政策框架內發(fā)揮自主性，提供專(zhuān)業(yè)指導或試點(diǎn)，以發(fā)揮自己的“劃船”功能。