環(huán)境污染論文
環(huán)境污染論文：摘要：能源開(kāi)發(fā)利用會(huì )對環(huán)境產(chǎn)生不同程度的不利影響。我國能源環(huán)境問(wèn)題已成為亟待解決的現實(shí)和戰略問(wèn)題。通過(guò)分析目前我國能源開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題的法律規制的現狀，指出其缺陷，并提出了一系列的完善措施。
關(guān)鍵詞：能源 環(huán)境問(wèn)題 法律規制 缺陷 完善 環(huán)境污染
能源是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展最重要的一種資源，是一國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和人民生活改善的重要物質(zhì)基礎。新中國成立以來(lái)，隨著(zhù)大規模工業(yè)化進(jìn)程的開(kāi)展，中國薄弱的能源工業(yè)得到了迅速發(fā)展。特別是改革開(kāi)放以后，隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟進(jìn)入全新發(fā)展時(shí)代，能源工業(yè)無(wú)論從數量還是質(zhì)量上都取得了空前的快速進(jìn)步，中國已進(jìn)入了世界能源大國的行列。然而在能源開(kāi)發(fā)和利用的生命周期過(guò)程中，從能源資源的開(kāi)采、加工和運輸，到二次能源的生產(chǎn)（發(fā)電），以及電力的傳輸和分配，直至能源的最終消費，各階段都會(huì )對環(huán)境造成壓力，引起局部的、區域性的、乃至全球性的環(huán)境問(wèn)題。我國長(cháng)期以來(lái)對能源的安全供應非常重視，相對來(lái)說(shuō)忽視了能源發(fā)展對環(huán)境所產(chǎn)生的負面影響，導致環(huán)境問(wèn)題日益嚴重。隨著(zhù)我國全面建設小康社會(huì )步伐的加快，對能源生產(chǎn)和能源消費會(huì )有更高的要求，能源需求的持續快速增長(cháng)必將使我國的環(huán)境保護面臨更加沉重的壓力。由能源開(kāi)發(fā)利用導致的能源環(huán)境問(wèn)題既是我國當前面臨的現實(shí)問(wèn)題，也是影響我國長(cháng)遠發(fā)展的戰略問(wèn)題，是我國實(shí)現可持續發(fā)展的基礎和重要保障之一。法律作為現代社會(huì )最權威、最有效的社會(huì )調整方式，在此問(wèn)題的解決上理應發(fā)揮重要作用。因此，研究我國的能源環(huán)境問(wèn)題，并在立法中進(jìn)行恰當規制，對我國能源與環(huán)境保護事業(yè)無(wú)疑具有重要的現實(shí)意義。
一、能源開(kāi)發(fā)利用對環(huán)境的不利影響
人類(lèi)利用能源的歷史已非常久遠，能源對人類(lèi)發(fā)展的巨大貢獻是顯而易見(jiàn)的。在產(chǎn)業(yè)革命以前的漫長(cháng)歲月中，能源消費以薪柴為主，由于消費量不大，一方面植物的自然生長(cháng)足以補充其作為能源的消費，另一方面環(huán)境容量可以“吸收和消化”薪柴利用過(guò)程中排放的廢棄物，因此，能源開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境影響基本上不成為問(wèn)題。當時(shí)的環(huán)境問(wèn)題主要是由于人口增長(cháng)導致過(guò)度開(kāi)墾造成的土質(zhì)退化問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)革命促使礦物能源取代薪柴成為能源消費的主體，現代環(huán)境問(wèn)題隨之產(chǎn)生。經(jīng)濟、人口高速增長(cháng)導致能源消費需求急速增長(cháng)，人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的環(huán)境逐步惡化?？傮w而言，所有能源，包括可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，都會(huì )對環(huán)境產(chǎn)生不同程度的不利影響。
1、煤炭的開(kāi)發(fā)利用對環(huán)境的不利影響。煤炭在開(kāi)采過(guò)程中會(huì )造成礦山生態(tài)環(huán)境的破壞, 威脅生物棲息環(huán)境。主要包括對地表的破壞、引起巖層的移動(dòng)、礦井酸性排水、煤矸石堆積、煤層甲烷排放等。煤炭消費過(guò)程中產(chǎn)生大量二氧化硫、二氧化碳 、氮氧化物、一氧化碳、煙塵和汞等污染物,是造成大氣污染和酸雨的主要原因。煤炭消費過(guò)程也排放溫室氣體,造成全球性環(huán)境問(wèn)題。
2、石油和天然氣勘探開(kāi)采和加工利用對環(huán)境的不利影響。油田勘探開(kāi)采過(guò)程中的井噴事故、采油廢水、鉆井廢水、洗井廢水、處理人工注水產(chǎn)生的污水的排放；氣田開(kāi)采過(guò)程中產(chǎn)生的地層水,含有硫、鹵素以及鋰、鉀、溴、銫等元素,其主要危害是使土壤鹽漬化；油氣田開(kāi)采過(guò)程中的硫化氫排放；煉油廢水、廢氣(含二氧化硫、硫化氫、氮氧化物、烴類(lèi)、一氧化碳和顆粒物)、廢渣（催化劑、吸附劑反應后產(chǎn)物）排放；海上采油影響海洋生態(tài)系統,石油因井噴、漏油、海上采油平臺傾覆、油輪事故和戰爭破壞等原因泄入海洋，對海洋生態(tài)系統產(chǎn)生嚴重影響；在交通運輸業(yè)，機動(dòng)車(chē)尾氣等造成大氣污染，排放一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化物、鉛等污染物；等等。
3、水電開(kāi)發(fā)對環(huán)境的不利影響。水電是一種相對清潔的能源，但其對生態(tài)環(huán)境仍有多方面的不利影響，主要表現在：截流造成污染物質(zhì)擴散能力減弱，水體自?xún)裟芰κ苡绊?；淹沒(méi)土地、地面設施和古跡，影響自然景觀(guān)，尤其是風(fēng)景區；泥沙淤積會(huì )使上游河道截面縮小，河床抬高，下游河岸被沖刷，引起河道變化；改變地下水的流量和方向，使下游地下水位升高，造成土壤鹽堿化，甚至形成沼澤，導致環(huán)境衛生條件惡化而引起疾病流行；建設過(guò)程采挖石料和填土，破壞自然環(huán)境；泄洪道變流裝置的安裝造成對魚(yú)類(lèi)等水生生物的破壞，截流阻斷魚(yú)類(lèi)洄游等；會(huì )改變河流水深、水溫、流速及庫區小氣候，對庫區水生和陸生生物產(chǎn)生不利影響；可能會(huì )誘發(fā)地震；小水電站還會(huì )向生物圈排放一些溫室氣體（特別是由于水庫中生物質(zhì)的腐爛而產(chǎn)生的甲烷）；等等。
4、核能開(kāi)發(fā)利用對環(huán)境的影響。核能對環(huán)境的影響主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)階段：核燃料生產(chǎn)和輻射后燃料的處理。由于人類(lèi)無(wú)論何時(shí)何地都處于各種來(lái)源的天然放射性輻射之中,通常燃料生產(chǎn)過(guò)程的放射性污染較輕，一般不構成嚴重危害。但它畢竟對人體有害,故仍須予以充分注意。
目前核能利用的主要形式是裂變能。核燃料的基本原料是鈾,鈾的生產(chǎn)過(guò)程包括：地質(zhì)勘探、鈾礦開(kāi)采、選礦、水冶加工,最后精制得到濃縮鈾,在核燃料生產(chǎn)中,鈾礦山和鈾水冶廠(chǎng)是主要污染源。從這里排出的廢物，雖然致入射性水平低,但排放量大,分布廣。鈾礦山產(chǎn)生的放射性廢物有廢水、廢氣、固體廢物。鈾礦山廢水不僅含有氡、鈾及其衰變子體,而且有其他共生的有害化學(xué)物質(zhì)。水冶廠(chǎng)的廢物性質(zhì)隨礦石成分、水冶流程、使用的化學(xué)藥劑不同而變化,對環(huán)境的影響程序也隨之不同。水冶廠(chǎng)的液體廢物主要有貧鈾溶液，其中放射性物質(zhì)最危險的是鐳。廢水中還含有其他化學(xué)物質(zhì),例如硫酸根、硝酸根、有機溶劑等。酸廢水排入河流造成的危害往往比放射性物質(zhì)更嚴重。
值得注意的是，人們最常關(guān)注的核能對環(huán)境的影響實(shí)際上是核事故問(wèn)題。1986年4月26日發(fā)生的切爾諾貝利核事故，是核電發(fā)展史上一次慘重的災難，對電站工作人員、事故搶救人員以及周?chē)用窈铜h(huán)境造成嚴重損害。切爾諾貝利核事故是在特定堆型和條件下發(fā)生的，它采用的壓力管式石墨沸化堆，安全性有問(wèn)題，沒(méi)有完善的安全殼,從此之后就不再用這種堆型了。因此，不能由此推論其他核電站也會(huì )有此安全問(wèn)題。近年來(lái)很多國家都發(fā)展了新一代更加安全的核電站。當然，不論怎樣，核電站的安全運行都是必須重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。
5、可再生能源開(kāi)發(fā)利用對環(huán)境影響的不利影響?？稍偕茉撮_(kāi)發(fā)利用整體上較傳統化石能源來(lái)說(shuō)，更加清潔安全，但是開(kāi)發(fā)利用可再生能源仍然會(huì )帶來(lái)一些環(huán)境問(wèn)題。如風(fēng)能開(kāi)發(fā)中，風(fēng)機會(huì )產(chǎn)生噪聲和電磁干擾，并對景觀(guān)和鳥(niǎo)類(lèi)產(chǎn)生負面影響等。太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)也會(huì )產(chǎn)生不利環(huán)境影響，主要是占用土地、影響景觀(guān)等。此外，制造光伏電池需要高純度硅，屬能源密集產(chǎn)品，本身需要消耗大量能源。含鎘光伏電池(CdTe, CIGS)的有毒物質(zhì)排放雖然在安全范圍之內，但公眾仍擔心對健康的危害。生物質(zhì)能利用對環(huán)境的不利影響，主要是占用大量土地，可能導致土壤養分損失和侵蝕,生物多樣性減少,以及用水量增加。用汽車(chē)運輸生物質(zhì)會(huì )排放污染物。另外，農村居民使用薪柴和秸桿等生物質(zhì)能作炊事和供熱燃料的傳統利用方式引起的室內空氣污染，對居民健康產(chǎn)生嚴重危害。地熱資源開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境影響主要是地熱水直接排放造成地表水熱污染；含有害元素或鹽分較高的地熱水污染水源和土壤；地熱水中的CO2 和H2 S等有害氣體排放到大氣中；地熱水超采造成地面沉降等。海洋能是潔凈的能源，對環(huán)境不會(huì )產(chǎn)生大的不利影響。但潮汐電站會(huì )對海岸線(xiàn)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)一定影響；波浪能發(fā)電裝置能起到使海洋平靜的消波作用，有利于船舶安全拋錨和減緩海岸受海浪沖刷,但波浪能發(fā)電裝置給許多水生物提供了棲息場(chǎng)所，促使其繁殖生長(cháng),可能會(huì )堵塞發(fā)電裝置；海洋溫差發(fā)電裝置的熱交換器采用氨作工質(zhì)，氨可能會(huì )污染海洋環(huán)境；建在河口的鹽差能發(fā)電裝置，還要解決河水中的沉淀物和保護海洋生物的問(wèn)題。
二、我國能源環(huán)境問(wèn)題法律規制的現狀與缺陷
為了有效地控制能源活動(dòng)對環(huán)境的不利影響，解決能源環(huán)境問(wèn)題，我國制定了一系列的法律、法規來(lái)加強對能源活動(dòng)的管理。相關(guān)的立法主要包括：《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《礦產(chǎn)資源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《電力工業(yè)環(huán)境保護管理辦法》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護管理條例》等等。此外，有些地方政府為了實(shí)現本地區的環(huán)境質(zhì)量目標，也制定了一些相應的與能源活動(dòng)有關(guān)的地方立法，如陜西省頒布了《陜西省煤炭石油天然氣開(kāi)發(fā)環(huán)境保護條例》，河北省出臺了《河北省陸上石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護管理辦法》，黑龍江省發(fā)布了《黑龍江省石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護條例》等等。通過(guò)分析現有立法可以看出，我國對能源開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題主要從兩個(gè)方面進(jìn)行法律規制：其一，對節約能源及發(fā)展可再生能源的法律規制；其二，對能源生產(chǎn)、加工、運輸、消費等過(guò)程中的環(huán)境問(wèn)題的法律規制。前者是從宏觀(guān)上解決能源有效利用及終端能源清潔化的問(wèn)題。其不單是解決能源環(huán)境問(wèn)題的根本措施，同時(shí)也是實(shí)現國家能源安全的重要措施，學(xué)界已經(jīng)對此進(jìn)行了比較深入的研究；后者則是從微觀(guān)上解決能源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的具體的環(huán)境保護問(wèn)題，涉及能源法與環(huán)境法的銜接與協(xié)調，目前還鮮有人進(jìn)行深入細致的系統研究。本文主要對后者展開(kāi)具體分析。
（一）能源開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題的一般法律規制現狀及其缺陷
能源開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題的一般法律規制是指各種能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中的環(huán)境保護的一般性法律規范，而非某一類(lèi)型能源（指煤炭、石油等一次能源）開(kāi)發(fā)利用環(huán)境保護的專(zhuān)門(mén)性規范。這些規定主要體現在我國的環(huán)境立法及電力立法中。
1、法律規制的現狀
（1）環(huán)境立法
通過(guò)相關(guān)環(huán)境立法，我國已形成了一個(gè)比較完善的能源環(huán)境的基本法律制度體系。其具體內容主要包括：
能源規劃及能源建設項目環(huán)境影響評價(jià)。我國《環(huán)境影響評價(jià)法》確立了規劃及建設項目的環(huán)境影響評價(jià)制度。該制度同樣適用于能源規劃及建設項目的環(huán)境影響評價(jià)。其充分體現了預防為主的原則，適用范圍廣泛，是協(xié)調能源建設與環(huán)境保護的有效手段。
能源建設項目“三同時(shí)”制度。我國《環(huán)境保護法》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》及相關(guān)環(huán)境保護法律法規明確規定了“三同時(shí)”制度，即一切可能對環(huán)境有影響的建設項目，其環(huán)境保護設施必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。能源建設項目一般情況下都可能對環(huán)境造成影響，因此也應適用“三同時(shí)”制度。
能源環(huán)境標準制度。傳統意義上的環(huán)境標準主要是指國內環(huán)境標準，是國家為了防治環(huán)境污染、保證環(huán)境質(zhì)量，在綜合考慮國內自然環(huán)境特征、社會(huì )經(jīng)濟條件和現有科學(xué)技術(shù)的基礎上，規定環(huán)境中污染物的允許含量和污染源排放物的數量、濃度、時(shí)間和速率及其他有關(guān)的技術(shù)規范?，F代意義上的環(huán)境標準則還包括國家認可和推行的國際環(huán)境標準，特別是ISO14000系列標準。當前正是能源需求快速增長(cháng)的時(shí)期，應充分利用環(huán)境標準來(lái)推動(dòng)能源生產(chǎn)與消費的技術(shù)進(jìn)步，從源頭上削減能源的環(huán)境污染。目前，我國已經(jīng)頒布了大量能源活動(dòng)中的環(huán)境標準，如《火電廠(chǎng)大氣污染物排放標準》、《車(chē)用汽油有害物質(zhì)控制標準》、《海洋石油開(kāi)發(fā)工業(yè)含油污水排放標準》、《核電廠(chǎng)環(huán)境輻射防護規定》、《清潔生產(chǎn)標準—石油煉制業(yè)》、《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導則—水利水電工程》等等。一些地方環(huán)保部門(mén)從本地環(huán)境質(zhì)量的要求出發(fā)，也制定了一些地方環(huán)境標準，如，新疆維吾爾自治區制訂了《燃煤鍋爐大氣污染物排放標準》，山西省制訂了《山西省燃煤電廠(chǎng)二氧化硫排放績(jì)效標準》，北京市制訂了《鍋爐污染物綜合排放標準》、《低硫優(yōu)質(zhì)煤及制品標準》。此外，北京市、上海市還制訂了嚴于國家標準的機動(dòng)車(chē)污染物排放標準等。
清潔生產(chǎn)制度。清潔生產(chǎn)，按照《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的規定，是指不斷采取改進(jìn)設計、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過(guò)程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類(lèi)健康和環(huán)境的危害。清潔生產(chǎn)是既可滿(mǎn)足人們的需要又可合理使用自然資源和能源，并保護環(huán)境的實(shí)用生產(chǎn)方法和措施。它替代了以前傳統的末端控制污染的模式，能夠更有效的降低污染排放，是實(shí)現可持續發(fā)展的重要手段。能源行業(yè)是污染排放大戶(hù)，實(shí)行清潔生產(chǎn)制度，能夠節約能源，減少污染排放，因而該制度能夠較好的協(xié)調能源利用與環(huán)保的關(guān)系，是解決能源環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)基礎性的和關(guān)鍵性的制度。
環(huán)境許可證制度。指法律所確認的，對從事可能造成環(huán)境不良影響活動(dòng)的開(kāi)發(fā)、建設或經(jīng)營(yíng)者，必須向有關(guān)管理機關(guān)提出申請，經(jīng)審查批準，發(fā)給許可證才能從事該項活動(dòng)的一系列管理制度。頒發(fā)許可證是一種政府行政管理行為，是環(huán)境管理機關(guān)進(jìn)行環(huán)境保護監督管理的重要手段。能源的開(kāi)發(fā)利用一般會(huì )對環(huán)境造成不良影響，因而在開(kāi)發(fā)利用前，都應取得環(huán)境許可證。典型地，如探礦、采礦許可證，排污許可證、海洋傾廢許可證，固體廢物收集、貯存、處置許可證，放射性同位素與射線(xiàn)裝置的生產(chǎn)、使用、銷(xiāo)售許可證等。
排污收費制度。是國家環(huán)境管理機關(guān)根據法律規定，對排放污染者征收一定費用的法律制度。該制度是運用經(jīng)濟手段來(lái)保護環(huán)境的一項法律制度，體現了污染者負擔原則，同時(shí)也為治理污染開(kāi)辟了一條重要的資金渠道，并有利于加強環(huán)境監督管理機構的自身建設。目前，對能源行業(yè)影響最大的是SO2收費。SO2收費試點(diǎn)從兩省九市到“兩控區”，取得了顯著(zhù)成效。
限期治理制度。指國家法定機關(guān)對污染嚴重的項目、行業(yè)和區域作出決定，限定其在一定期限內完成環(huán)境治理任務(wù)，達到治理目標的法律制度。這是我國特有的一項環(huán)境法律制度，具有較強的強制性，是合理解決已造成的污染最有效的途徑。
環(huán)境事故報告制度。指發(fā)生事故或者其他突然事件，使環(huán)境受到或可能受到嚴重污染或破壞，事故或事件的當事人必須立即采取措施處理，及時(shí)向可能受到環(huán)境污染與破壞危害的公眾通報，并向當地環(huán)境保護行政主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)報告，接受調查處理的法律制度。該制度可以使政府和環(huán)境保護監督管理部門(mén)及時(shí)掌握環(huán)境污染與破壞事故的情況，查明事故原因、確定危害程度，便于采取有效措施，防止事故的蔓延和擴大，同時(shí)也可使受到環(huán)境污染與破壞威脅的公眾提前采取防范手段，避免或減少損失，最大限度地降低事故的危害程度。在能源行業(yè)，由于其生產(chǎn)技術(shù)的復雜性和危險性，因生產(chǎn)事故或意外事件導致的環(huán)境污染或破壞，后果往往極其嚴重，如2003年重慶開(kāi)縣天然氣井噴事故、2005年松花江環(huán)境污染事件都造成了非常嚴重的后果，因而環(huán)境事故報告制度尤其具有特別重要的意義。
（2）電力立法
電力是由一次能源轉化來(lái)的優(yōu)質(zhì)二次能源，是當今世界上應用最廣泛的一種能源。電力行業(yè)是環(huán)境污染的重要產(chǎn)生源泉，作為規范電力建設、生產(chǎn)、供應和使用活動(dòng)的電力立法，其中也必然涉及環(huán)境保護的規定。這部分規定不論是對煤電、水電、核電、風(fēng)電、生物質(zhì)能、太陽(yáng)能發(fā)電等都適用，因而也屬于能源開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題的一般規制，當然相對于前一部分來(lái)說(shuō)，更具針對性，可謂一般中的特殊。
我國《電力法》對電力活動(dòng)中的環(huán)境保護問(wèn)題進(jìn)行了一些原則性規定。主要涉及第五、十、十五、十六條。這些條文都是一些宣示性的原則要求，如第五條規定：電力建設、生產(chǎn)、供應和使用應當依法保護環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電；第十條規定：電力發(fā)展規劃，應當體現合理利用能源、電源與電網(wǎng)配套發(fā)展、提高經(jīng)濟效益和有利于環(huán)境保護的原則。
此外，我國還頒布施行了《電力建設項目水土保持工作暫行規定》、《電力工業(yè)環(huán)境保護管理辦法》等配套法規，在一定程度上強化了電力活動(dòng)的環(huán)境保護管理工作。
2、法律規制的缺陷
上述環(huán)境及電力立法為我國能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中的環(huán)境保護提供了一些基本的法律保障，促進(jìn)了環(huán)保管理工作的法制化、規范化，有利于能源、經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。但實(shí)踐證明，相關(guān)的法律規制還存在諸多缺陷與不足，主要包括：
（1）環(huán)境立法的問(wèn)題
我國現行環(huán)境立法存在著(zhù)重污染防治輕資源保護，規定模糊缺乏可操作性，行政色彩濃厚、市場(chǎng)機制不足，缺乏公眾參與等諸多缺陷，很大程度上也影響了能源環(huán)境問(wèn)題的解決。環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境標準、排污收費等很多制度設計還有待完善。此外，一些實(shí)踐中與能源行業(yè)密切相關(guān)的行之有效的管理手段如總量控制、排污權交易、生態(tài)補償等還有待進(jìn)一步法制化，為其施行提供更多的法律支撐。
（2）能源立法的問(wèn)題
能源環(huán)境問(wèn)題的法律規制是一個(gè)能源法與環(huán)境法相互銜接和協(xié)調的問(wèn)題，而我國在這方面還做的遠遠不夠，其根源在于我國能源立法的極度弱化。我國目前尚缺少起“龍頭”作用的能源基本法，除了電力立法中鳳毛麟角的一小部分規定外，我國能源法對能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中的環(huán)境保護的一般性規范尚處于空白狀態(tài)，由此導致不少領(lǐng)域還存在法律規制的空白，如對破壞生態(tài)環(huán)境的采礦業(yè)的生態(tài)保護和恢復的規定等。能源領(lǐng)域的環(huán)保問(wèn)題具有一定的特殊性，理應設計有相應的針對性的制度以保證其實(shí)施效果，僅僅依靠環(huán)境立法中的一些普適性規定是遠遠不夠的。
（二）煤炭開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題的法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
我國《煤炭法》第十一條確立了“開(kāi)發(fā)利用煤炭資源，應當遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規，防治污染和其他公害，保護生態(tài)環(huán)境”的基本原則。目前煤炭開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境保護并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規予以規范，有關(guān)立法散見(jiàn)于相關(guān)法律法規及規范性文件中。其中，一些主要的規定包括：
（1）關(guān)于煤炭勘探開(kāi)采
相關(guān)的法律規定主要包括：《煤炭法》第十八、二十、二十一、二十三、三十二、三十五、三十六條，《礦產(chǎn)資源法》第二十、二十一、二十二、三十二條，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二十五條，《大氣污染防治法》第二十四條，《森林法》第八、十八條，《草原法》第三十八、三十九條，《土地管理法》第四十二條，《水污染防治法》第四十四條，《水法》第三十一條，《水土保持法》第十八、十九、二十條，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十六條，《煤炭經(jīng)營(yíng)監管辦法》第七條等等。這些規定涉及的內容主要有：勘查、開(kāi)采方法和工藝技術(shù)的環(huán)保和有效利用資源要求；限制高硫份、高灰份煤炭的開(kāi)采，禁止開(kāi)采含放射性和砷等有毒有害物質(zhì)超過(guò)規定標準的煤炭；探礦采礦對自然保護區、重要風(fēng)景區，國家重點(diǎn)保護的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡的保護；采礦占用破壞土地、林地、草原的，應進(jìn)行土地復墾、支付土地補償費和安置補償費、繳納森林植被恢復費、造林專(zhuān)用資金、草原植被恢復費等補救性措施；探礦采礦防止地下水污染及保護水資源的規定；采礦活動(dòng)的水土保持規定；礦山企業(yè)防止尾礦、矸石、廢石等礦業(yè)固體廢物污染環(huán)境的規定；煤礦建設項目的“三同時(shí)”制度；關(guān)閉礦山時(shí)的報告審批規定等等。
此外，《土地復墾規定》、《煤矸石綜合利用管理辦法》、《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《關(guān)于加強鄉鎮煤礦環(huán)境保護工作的規定》等法規及規范性文件就一些具體問(wèn)題作了規定。
（2）關(guān)于煤炭加工利用
相關(guān)的法律規定主要包括：《煤炭法》第三十五、三十六條，《煤炭經(jīng)營(yíng)監管辦法》第三十三條，《大氣污染防治法》第十五、十八、三十八條及第三章“防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染”等。這些規定涉及的內容主要有：鍋爐產(chǎn)品必須符合標準才能制造、銷(xiāo)售或者進(jìn)口；新建企業(yè)設備不得超標排放煙塵；發(fā)展集中供熱；改進(jìn)城市燃料結構，發(fā)展城市煤氣，推廣成型煤的生產(chǎn)和使用；鼓勵煤炭的深加工和精加工，推廣潔凈煤技術(shù)，取締土法煉焦；推行煤炭洗選加工，降低煤的硫份和灰份，綜合開(kāi)發(fā)利用煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭；劃定酸雨控制區、二氧化硫污染控制區及相關(guān)措施；企業(yè)應對燃料燃燒過(guò)程中產(chǎn)生的氮氧化物采取控制措施；燃煤焦化等五類(lèi)排硫量大的企業(yè)必須配備脫硫裝置或者采取其他脫硫措施等。
此外，《火電行業(yè)環(huán)境監測管理規定》、《火力發(fā)電廠(chǎng)環(huán)境保護設計規定》、《關(guān)于加強燃煤電廠(chǎng)二氧化硫污染防治工作的通知（環(huán)發(fā)[2003]159號）》、《國務(wù)院關(guān)于酸雨控制區和二氧化硫污染控制區有關(guān)問(wèn)題的答復（國函[1998]5號）》等就一些專(zhuān)門(mén)問(wèn)題進(jìn)行了規定，在此不一一贅述。
2、法律規制的缺陷
以上法律規定對減少煤炭勘探開(kāi)采對生態(tài)環(huán)境的破壞、降低燃煤污染尤其是二氧化硫污染起到了重要作用，但在體系上與具體制度上還存在著(zhù)很多缺陷。
（1）立法體系不完善，法律層次低
目前并無(wú)專(zhuān)門(mén)立法規范煤炭開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境保護問(wèn)題，《煤炭法》更關(guān)注煤礦安全生產(chǎn)和合法經(jīng)營(yíng)，對環(huán)保只有幾條原則性的規定，可操作性太差，對違法亦缺乏針對性法律責任條款?！兜V產(chǎn)資源法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律都是一般性規定，對該問(wèn)題也僅有有限的幾條規范。目前已有的專(zhuān)門(mén)性規定還停留在法規規章乃至通知等規范性文件層面上。由此導致了不少問(wèn)題上的立法空白。
（2）制度不完善，立法內容空洞，配套措施缺乏，可操作性差
就煤炭勘探、開(kāi)采對生態(tài)環(huán)境的破壞而言，《土地復墾規定》、《煤矸石綜合利用管理辦法》分別就土地復墾及煤矸石處理作了專(zhuān)門(mén)規定，但前者制定于1988年，從未修訂，很多規定已經(jīng)過(guò)時(shí)；后者立法層次偏低，執行效果差，激勵機制不足。除此之外，有關(guān)水污染防治、保護地下水資源、水土保持等的規定普遍存在著(zhù)法律條文如政策般籠統和口號化、具體規范執行主體不明確、權利義務(wù)設置粗陋、相應責任條款不明或根本沒(méi)有、管理部門(mén)職責劃分模糊等諸多毛病。有關(guān)排污標準體系也不健全，如采煤、井下廢氣排放至今缺乏強制性標準。就煤炭利用的污染防治而言，目前存在的主要問(wèn)題是排污收費標準過(guò)低，缺乏脫硫經(jīng)濟激勵政策措施；總量控制、排污權交易、清潔生產(chǎn)等制度缺乏配套措施，立法有待加強等等。
（三）石油天然氣開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
目前我國沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的石油天然氣法，也沒(méi)有系統規范石油天然氣開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境保護的專(zhuān)門(mén)法規，相關(guān)規定散見(jiàn)于其他相關(guān)法律法規中。其規范的內容大致可以概括為以下幾個(gè)方面：
（1）關(guān)于石油天然氣勘探開(kāi)采中的環(huán)境保護的一般規定
相關(guān)的法律規定主要是《礦產(chǎn)資源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《土地復墾規定》等法律法規中關(guān)于礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)采環(huán)境保護的一般規定。雖然其并非專(zhuān)門(mén)針對石油天然氣，但石油天然氣也是礦產(chǎn)資源，故相關(guān)規定也對其適用。這些規定與前述煤炭比較相似，在此不再贅述。
（2）關(guān)于石油天然氣開(kāi)發(fā)利用的海洋環(huán)境保護的特殊規定
由于石油天然氣開(kāi)發(fā)利用可能對海洋環(huán)境產(chǎn)生嚴重不利影響，因此立法專(zhuān)門(mén)針對該問(wèn)題進(jìn)行了規范。這一部分也是目前石油天然氣開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境保護法律規制較為完備的一部分，相關(guān)立法數量很多，主要包括：《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護管理條例實(shí)施辦法》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《海洋石油開(kāi)發(fā)工程環(huán)境影響評價(jià)管理程序》、《海洋石油開(kāi)發(fā)工程環(huán)境影響后評價(jià)管理暫行規定》、《海洋石油安全生產(chǎn)規定》、《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》等等。我國還簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》、《國際油污損害民事責任公約》、《國際防止船舶污染公約》等國際公約。
以上立法涉及的內容主要包括：禁止向海域排放油類(lèi)污染物，禁止在沿海陸域內新建不具備有效治理措施的煉油、化工等嚴重污染海洋環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)項目；防治海洋石油勘探開(kāi)發(fā)建設工程項目對海洋環(huán)境污染損害的一系列措施，如環(huán)評（包括環(huán)境影響后評價(jià)），“三同時(shí)”，放射性物質(zhì)、含油污水、油性混合物、油基泥漿等特殊污染物質(zhì)及爆破、試油等特殊污染行為的專(zhuān)門(mén)規定，固定式和移動(dòng)式平臺的防污設備、防污記錄簿等要求，海洋石油平臺棄置管理等；海上儲油設施、輸油管線(xiàn)的防滲、防漏、防腐蝕要求；防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)、拆船活動(dòng)排放油類(lèi)污染物損害海洋環(huán)境的一系列措施，如配備防污設備、防污文書(shū)，船舶載運油類(lèi)貨物的污染防治規定等等。
（3）關(guān)于船舶污染防治的規定
由于船舶在作業(yè)活動(dòng)時(shí)會(huì )排放油類(lèi)污染物，在其載運油類(lèi)貨物時(shí)更可能因發(fā)生溢油事故而造成嚴重水體污染，因此對船舶污染的防治也是一個(gè)重要的內容。除了前述海洋環(huán)境的污染防治外，我國立法還對內水的船舶污染防治作了規定，主要包括：《水污染防治法》第四十條及《防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規定》等。
（4）關(guān)于機動(dòng)車(chē)尾氣污染防治的規定
這部分的規定主要集中于《大氣污染防治法》的第四章“防治機動(dòng)車(chē)船排放污染”。本章是該法2000年修改后新增的內容，從排放管理（第三十二、三十三條）、燃料管理（第三十四條）、檢測管理（第三十五條）三個(gè)方面進(jìn)行了規制。此外，我國還制定了《汽車(chē)排氣污染監督管理辦法》、《全國機動(dòng)車(chē)尾氣排放監測管理制度（暫行）》等法規就機動(dòng)車(chē)尾氣排放的監督管理作了具體規定。
2、法律規制的缺陷
在這一領(lǐng)域我國目前法律規制的缺陷主要包括：
（1）立法不健全，空白較多
由于我國既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的石油天然氣法，也沒(méi)有系統規制石油天然氣開(kāi)發(fā)利用環(huán)境保護的專(zhuān)門(mén)立法，因此在該問(wèn)題上缺乏一套針對性的法律制度體系來(lái)進(jìn)行管理，在很多地方存有立法空白。最典型的是陸上石油勘探開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護問(wèn)題，目前沒(méi)有任何一部全國性立法專(zhuān)門(mén)對此予以規范。石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)是一項工藝復雜，技術(shù)含量高的生產(chǎn)作業(yè)，其中包括物探、測井、采油、井下作業(yè)等一系列的作業(yè)過(guò)程，這些復雜的作業(yè)程序中，由于工藝目的、操作規程的不同都會(huì )產(chǎn)生大量的不同的污染物。這些專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題必須予以專(zhuān)門(mén)規制。目前我國對海洋石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護較為重視，對陸上勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護的規制則處于空白狀態(tài)。此外，在機動(dòng)車(chē)尾氣污染防治上，還欠缺專(zhuān)門(mén)立法。
（2）現行規定過(guò)時(shí)，亟待修改
如《海洋環(huán)境保護法》中有關(guān)防治石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)污染環(huán)境的規定大都制定于1982年，在1999年的修訂中這一部分內容基本未作改動(dòng)?！逗Ｑ笫涂碧介_(kāi)發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢管理條例》等法規都制定于上世紀80年代及90年代初。這些規定大都是計劃經(jīng)濟時(shí)代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能完全適應當前的需要，有些立法僅僅是大陸陸地立法的簡(jiǎn)單延續，根本沒(méi)有顧及海洋自身的特點(diǎn)； 而且一經(jīng)頒布實(shí)施，較少相應地進(jìn)行修改、補充，其可操作性大大降低。如我國在1983年頒布的《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護條例》，其中大量的數字性、程序性規定，已經(jīng)難以適應現實(shí)保護海洋權益、防止石油污染的需要。 《汽車(chē)排氣污染監督管理辦法》、《全國機動(dòng)車(chē)尾氣排放監測管理制度（暫行）》等也存在相應問(wèn)題。
（3）多頭管理，執法不力
目前我國石油天然氣工業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境保護實(shí)行的是綜合管理與行業(yè)管理相結合的多頭管理體制，以行業(yè)管理為主，綜合管理較薄弱。舉例來(lái)說(shuō)，地處陸上的某一近海石油生產(chǎn)企業(yè)，因安全生產(chǎn)事故污染了附近的土地和漁場(chǎng)。在該事件的處理過(guò)程中，環(huán)境保護部門(mén)、海洋主管部門(mén)、國土資源部門(mén)、漁政主管部門(mén)、安全生產(chǎn)管理部門(mén)都會(huì )介入，多個(gè)部門(mén)的介入有利于全面對污染事件進(jìn)行處理，但由于沒(méi)有高效有力的綜合管理部門(mén)或部門(mén)間的協(xié)調機構，易使彼此之間受利益影響，出現互相扯皮及越權現象，也從而加大執法成本，降低行政執法的效率。此外。多頭管理造成了各家“分兵把守”的局面，一方面形不成執法合力，單方面執法力量嚴重不足；另一方面，隊伍的重復建設又造成了人力、物力的極大浪費。
（四）水電開(kāi)發(fā)中的環(huán)境問(wèn)題法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
水電開(kāi)發(fā)對保證能源供應、改善能源結構、減少污染都起到了十分重要的作用。然而，隨著(zhù)水電建設力度的加大，其中存在的環(huán)境問(wèn)題日益凸現，尤其是流域梯級水電建設，其影響范圍廣、因素復雜、周期長(cháng)，有些影響具有累積和滯后效應，甚至還有一些影響是不可逆的。水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護的對立與協(xié)調成為非常具有爭議性的問(wèn)題。
水電是利用水能進(jìn)行發(fā)電，因而屬于可再生能源。 可再生能源一般來(lái)說(shuō)屬于清潔能源，對環(huán)境影響較小，但水電可謂是一個(gè)特例，因此我們極有必要對其環(huán)境保護問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)探討與規制。目前我國在這方面主要的一些規定包括：
（1）一般性規定
《水法》第二十六條就水能利用作了原則規定：“國家鼓勵開(kāi)發(fā)、利用水能資源。在水能豐富的河流，應當有計劃地進(jìn)行多目標梯級開(kāi)發(fā)。建設水力發(fā)電站，應當保護生態(tài)環(huán)境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運、竹木流放和漁業(yè)等方面的需要。”《水利水電工程管理條例》第十二條就水電工程管理的環(huán)境保護進(jìn)行了原則規定：“水利、水電工程管理單位應按照環(huán)境保護和森林保護等有關(guān)法規，配合有關(guān)部門(mén)，保護環(huán)境，防止水污染。”《水土保持法》在第十八、十九條就修建水工程、開(kāi)辦電力企業(yè)的水土保持作了原則要求。此外，國家環(huán)?？偩窒嗬^頒發(fā)了《關(guān)于加強水電建設環(huán)境保護工作的通知（環(huán)發(fā)[2005]13號）》、《關(guān)于有序開(kāi)發(fā)小水電切實(shí)保護生態(tài)環(huán)境的通知（環(huán)發(fā)[2006]93號）》強調了環(huán)境影響評價(jià)制度的落實(shí)、加強后續監管及優(yōu)化水電站的運行管理等要求。
（2）關(guān)于水電項目的環(huán)境影響評價(jià)
我國1988年頒布了《水利水電項目環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)規范》，1992年頒布了《江河流域規劃環(huán)境影響評價(jià)規范》，2002年又修訂頒布了《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導則（水利水電工程）》，將水電工程建設環(huán)境影響評價(jià)工作基本上納入法制化、規范化管理的軌道。
2、法律規制的缺陷
分析以上規定可以看出，我國針對水電開(kāi)發(fā)環(huán)境保護的立法還處于嚴重缺位的狀態(tài)。雖然《電力工業(yè)環(huán)境保護管理辦法》也規范了水電開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護，但并沒(méi)有針對水電的特殊問(wèn)題的特殊規定。在這方面，僅靠國家環(huán)?？偩智笆鰞蓚€(gè)通知是遠遠不夠的。此外，就最為關(guān)鍵和重要的管理制度——環(huán)境影響評價(jià)制度而言，現行的立法技術(shù)性規范居多，缺乏明確的監管、程序、責任追究等規定，導致該制度的執行在實(shí)踐中遇到很大的困難。
（五）核能開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
核能開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境保護主要是放射性物質(zhì)環(huán)境污染的防治問(wèn)題。目前涉及此問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)規定的法律有一部：《放射性污染防治法》。該法規定了放射性污染防治的監督責任主體體系、放射性廢物管理原則及措施，并對核設施、鈾（釷）礦和伴生放射性礦開(kāi)發(fā)利用的放射性污染防治進(jìn)行了較為詳細的規定。此外《環(huán)境保護法》第三十三條、《大氣污染防治法》 第三十九條、《水污染防治法》第三十四條、《海洋環(huán)境保護法》第三十三、四十九、六十一條、《礦產(chǎn)資源法》第二十六條等規定了一些相關(guān)的原則措施。在法規規章層面上，相關(guān)立法則數量極多，主要包括《民用核設施安全監督管理條例》、《核材料管理條例》、《核電站基本建設環(huán)境保護管理辦法》、《核電廠(chǎng)核事故應急管理條例》、《放射環(huán)境管理辦法》、《核電廠(chǎng)核事故應急報告制度》、《核事故輻射影響越境應急管理規定》、《核電廠(chǎng)環(huán)境輻射防護規定(GB6249-86)》、《核電廠(chǎng)環(huán)境影響報告書(shū)格式和內容（NEPA RG-1）》、《核電站環(huán)境放射衛生監測及公眾健康調查規范》、《放射性廢物安全監督管理規定》等等。此外，我國十分重視核安全領(lǐng)域里的國際合作，積極參與了相關(guān)領(lǐng)域里的國際立法，簽署、批準或核準了《核材料實(shí)物保護公約》、《及早通報核事故公約》、《核事故或輻射緊急情況援助公約》、《核安全公約》等國際公約。
以上這些立法規定的內容大致可以概括為以下幾個(gè)方面：核燃料生產(chǎn)、加工、儲存、運輸及后處理；核設施（核電廠(chǎng)、核熱電廠(chǎng)、核供熱供汽廠(chǎng)等）運行；放射性環(huán)境的管理；放射性廢物的處理和處置設施；核事故應急；等等。
2、法律規制的缺陷
目前我國在該領(lǐng)域法律規制存在的主要問(wèn)題是：
（1）立法空白
我國尚缺少核能利用的基本法《原子能法》，對核能開(kāi)發(fā)利用中的放射性污染防治問(wèn)題因而也就缺乏了系統的專(zhuān)門(mén)制度，而《放射性污染防治法》相對而言仍屬于一般性的規定，原則性較強，并沒(méi)有針對性的措施。此外，關(guān)于放射性物質(zhì)的運輸、放射性廢物的管理、核設施尤其是反應堆的實(shí)物保護措施、核燃料、核原料、核材料及核設施等的輻射防護、核設施的退役等方面的法規，缺項甚多，遠沒(méi)有形成完整的體系。
（2）現行立法文件的問(wèn)題
我國現行的核能利用安全與輻射防護的法律法規絕大部分是1990年前后發(fā)布的，1999年以后發(fā)布的只有很少一部分。立法級別普遍較低，除了一部法律一小部分的行政法規外，絕大多數都是部門(mén)規章。制定這些法規所參考的有關(guān)國際和國外的法規、標準已隨著(zhù)核技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行了較全面的修訂，而我國的法規自制訂后基本從未修訂過(guò)，很多內容已經(jīng)不適應時(shí)代發(fā)展。原子能領(lǐng)域的管理體制在近年來(lái)幾經(jīng)調整，發(fā)生了很大變化，而法律規定卻沒(méi)有進(jìn)行相應地調整。此外，有些法規缺乏實(shí)施細則，存在可操作性差的問(wèn)題。如《放射性污染防治法》第四十五條規定，放射性固體廢物處置費用收取和使用管理辦法，由國務(wù)院財政部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)規定。第四十六條規定，設立專(zhuān)門(mén)從事放射性固體廢物貯存、處置的單位，必須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)審查批準，取得許可證。具體辦法由國務(wù)院規定。但目前這些具體辦法都還尚未出臺。
（六）可再生能源開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
可再生能源相對傳統化石能源來(lái)說(shuō)屬于清潔能源，但是其開(kāi)發(fā)利用仍可能會(huì )帶來(lái)一些環(huán)境問(wèn)題。我國2006年1月1日起開(kāi)始施行《可再生能源法》，但其著(zhù)重于促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，對此問(wèn)題并沒(méi)有進(jìn)行規定。目前該領(lǐng)域現有的一些法律規范主要包括：
在可再生能源發(fā)電方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì )于2006年1月5日出臺的《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規定》在其第五、十五、十六、十七條就可再生能源發(fā)電項目的環(huán)境保護作了規定，要求規劃的制定要充分考慮資源特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境保護等因素；項目建設、運行和管理應注重節約用地，滿(mǎn)足環(huán)保要求；發(fā)電企業(yè)應認真做好設計、用地、水資源、環(huán)保等有關(guān)前期準備工作，依法取得行政許可，才能開(kāi)工建設；項目建設時(shí)應落實(shí)環(huán)境保護、生態(tài)建設、水土保持等措施，加強施工管理等等。在風(fēng)能利用方面，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)?？偩钟?/span>2005年8月9日聯(lián)合頒布了《風(fēng)電場(chǎng)工程建設用地和環(huán)境保護管理暫行辦法》，就風(fēng)電場(chǎng)工程建設的征地、環(huán)境影響評價(jià)程序作了比較有針對性的規定。在生物能利用方面，傳統的通過(guò)低效率爐灶直接燃燒利用秸稈、薪柴、糞便等生物能的方式由于嚴重危害健康、破壞森林植被、造成水土流失等環(huán)境不良影響，已經(jīng)越來(lái)越受到國家的限制，相應地有一些立法對此進(jìn)行了規范，主要涉及《農業(yè)法》、《森林法》、《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》等。在海洋能方面，由于潮汐電站等海洋能發(fā)電裝置大都建于海邊，屬于海岸工程，因此，《海洋環(huán)境保護法》第四章“防治陸源污染物對海洋環(huán)境的污染損害”及第五章“防治海岸工程建設項目對海洋環(huán)境的污染損害”、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等法律法規中的相關(guān)規定對其是適用的。在地熱方面，地熱具有能源礦產(chǎn)資源和水資源的雙重屬性，大規模開(kāi)發(fā)利用地熱可能造成地震、地面沉降、地熱水資源衰減、地熱水有害成分污染、熱污染等環(huán)境問(wèn)題，而目前除了《水法》、《水污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律中的一些籠統規定外，只有一部部門(mén)規范性文件《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強地熱、礦泉水資源管理的通知（國土資發(fā)[2002]414號）》。該文件也僅提出了加強地熱資源開(kāi)發(fā)與保護、嚴格審批程序的原則要求。此外，云南省、內蒙古自治區、北京市、天津市等地出臺了一些地熱資源管理的地方性法規和規章，如《北京市地熱資源管理辦法》、《天津市地熱資源管理規定》等，其中就開(kāi)發(fā)利用地熱資源的環(huán)境保護有一些相關(guān)規定。
2、法律規制的缺陷
開(kāi)發(fā)利用可再生能源除了保證能源供應外，其最重要的考慮就是清潔性，相比傳統化石能源來(lái)講，具有巨大的環(huán)境效益。而其開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境問(wèn)題，客觀(guān)的講，主要是由于目前技術(shù)不成熟導致的。只要繼續加強技術(shù)開(kāi)發(fā)，很多問(wèn)題都是可以妥善解決的，其造成的環(huán)境不利影響幾乎可以忽略不計。但在現實(shí)情況下，加強開(kāi)發(fā)利用的管制仍然很有必要。根據前面對法律規制的現狀分析，我國目前在這一領(lǐng)域的主要問(wèn)題就是立法空白較多，生物能、海洋能、地熱能等新能源開(kāi)發(fā)都缺乏必要的專(zhuān)門(mén)規定，極有可能導致開(kāi)發(fā)的混亂和無(wú)序，污染和破壞環(huán)境。
三、我國能源環(huán)境問(wèn)題法律規制的完善
（一）完善相關(guān)環(huán)境及能源立法，加強能源環(huán)境問(wèn)題的一般法律規制
1、完善有關(guān)環(huán)境立法
在法規體系建設上，應及早修改《環(huán)境保護法》，制定國家環(huán)境保護的基本法——《國家環(huán)境政策法》，并通過(guò)制定《生態(tài)保護法》、《土壤污染防治法》等生態(tài)保護法律法規及完善現有污染防治法律法規，構建比較完善的生態(tài)保護與污染防治并重的法律框架。在立法內容上，應堅持以人為本，尊重公民的環(huán)境權益，暢通公眾參與渠道，建立信息公開(kāi)制度；推動(dòng)環(huán)境保護市場(chǎng)化改革；強化執法手段，完善環(huán)境民事、行政及刑事責任的追究機制。在制度設計上，應逐步探索建立能源戰略環(huán)評制度，健全環(huán)境影響評價(jià)程序與管理體系，建立完善適用不同類(lèi)型能源規劃及建設項目的環(huán)境影響評價(jià)指標體系；修訂過(guò)時(shí)的能源環(huán)境標準，制訂完善各種能源行業(yè)的清潔生產(chǎn)技術(shù)標準；完善排污收費立法，提高排污收費標準；及早出臺總量控制及排污權交易的管理條例，完善排污許可證、總量控制基數的核定、目標的制訂、執行情況的考核與公布等一系列相關(guān)制度和標準；建立生態(tài)補償制度，盡早開(kāi)始對大型水電、煤炭開(kāi)采、石油開(kāi)采等項目實(shí)施生態(tài)環(huán)境補償收費。
2、完善有關(guān)能源立法
能源是環(huán)境問(wèn)題中最難解決的問(wèn)題，而環(huán)境則是能源問(wèn)題中最難解決的問(wèn)題，因此，只有實(shí)現能源法與環(huán)境法更緊密的結合，才能有效解決能源環(huán)境問(wèn)題。當前我國正在緊鑼密鼓地進(jìn)行能源立法工作。在立法過(guò)程中，能源環(huán)境問(wèn)題應當成為重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，在制定能源基本法時(shí)，應對能源環(huán)境安全的目標、監管體系、基本要求、主要措施進(jìn)行明確規定。制定石油天然氣法、原子能法及修訂煤炭法、電力法時(shí)，應對能源活動(dòng)的環(huán)境安全問(wèn)題予以專(zhuān)章規定，針對各自特點(diǎn)，安排相應的環(huán)境保護的制度體系。如在修訂電力法時(shí)，可增加有關(guān)電力項目建設及運行中的生態(tài)保護制度，SO2減排的相關(guān)制度，電力行業(yè)廢水污染物、煙塵、二氧化硫、氮氧化物、汞、一氧化碳（乃至二氧化碳）以及固體廢物的綜合的污染物排放標準制度，可再生能源發(fā)電的管理及推動(dòng)等規定。同時(shí)，為了保證法律的可操作性，還應頒布各能源部門(mén)的環(huán)境保護的配套法規，如《煤炭行業(yè)環(huán)境保護管理辦法》、《石油天然氣行業(yè)環(huán)境保護管理辦法》等等。
（二）完善煤炭開(kāi)發(fā)利用中環(huán)境問(wèn)題的法律規制
煤炭在我國能源結構中占有主體地位，隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，能源需求急速增長(cháng)，煤炭高強度開(kāi)發(fā)，煤炭開(kāi)采過(guò)程中的環(huán)境破壞日益嚴重，燃煤排放的二氧化硫等污染物大幅增加，已經(jīng)成為我國環(huán)境問(wèn)題的重中之重。因此，未來(lái)我國應對其予以足夠的重視，加強完善相關(guān)立法。
1、完善立法體系
修改《煤炭法》，設專(zhuān)章對煤炭勘探、開(kāi)采、加工、運輸、消費等一系列活動(dòng)中的生態(tài)環(huán)境保護和污染防治問(wèn)題作專(zhuān)門(mén)規定，主要應涵蓋監管體制、基本措施（包括限制性和激勵性措施）、法律責任、追究機制等內容；制訂《煤炭行業(yè)環(huán)境保護管理辦法》對以上內容作更為詳盡和具可操作性的系統規定；制定《瓦斯治理與利用管理條例》，一方面加強瓦斯防治，促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)，另一方面也可降低大氣污染并更好地利用這種清潔能源；制定《煤矸石管理條例》，取代《煤矸石綜合利用管理辦法》，提高法律位階，保證實(shí)施效果；制定《潔凈煤技術(shù)開(kāi)發(fā)與推廣條例》，加強潔凈煤技術(shù)開(kāi)發(fā)推廣的法律保障；整合火電行業(yè)發(fā)展的現行相關(guān)政策，出臺專(zhuān)門(mén)立法就該行業(yè)項目建設運行、二氧化硫及氮氧化物等污染物減排、清潔生產(chǎn)等環(huán)境管理要求作系統規范。
2、完善制度，提高法律可操作性
在煤礦環(huán)境保護與治理方面：提高市場(chǎng)準入門(mén)檻，強化環(huán)保設施規劃建設的要求；加強耕地、林地、草地保護，按礦山規模及其復墾技術(shù)水平等條件審批采礦用地，禁止采礦三場(chǎng)（采場(chǎng)、排土場(chǎng)、尾礦場(chǎng)）與塌陷區大面積占地，提高土地復墾率、固體廢物治理率、水污染治理率、煤炭開(kāi)采利用率及礦井水重復利用率；完善水土保持的相關(guān)規定；建立生態(tài)補償制度。在煤炭利用方面：提高排污收費標準，實(shí)施多種污染物綜合控制政策；建立二氧化硫污染控制專(zhuān)項基金；引入發(fā)電排放績(jì)效管理機制，實(shí)施電力環(huán)保折價(jià)標準，建立綠色電力價(jià)格體系；完善火電行業(yè)總量控制、排污權交易、清潔生產(chǎn)等制度的配套立法；通過(guò)強制性的規定如強制燃煤鍋爐改燒天然氣，加強非電用煤的污染削減。
（三）完善石油天然氣開(kāi)發(fā)利用中環(huán)境問(wèn)題的法律規制
加強石油天然氣的開(kāi)發(fā)利用對我國能源安全具有決定性的戰略意義，相應地我們也應更加關(guān)注其開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境保護問(wèn)題，完善立法，提高執法水平。主要的完善措施包括：
制定《石油天然氣法》，設專(zhuān)章規定勘探、開(kāi)發(fā)、油氣集輸、煉化、銷(xiāo)售、消費等一系列活動(dòng)中的環(huán)境保護管理；制定《石油天然氣行業(yè)環(huán)境保護管理辦法》、《陸上石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護條例》，加強石油天然氣行業(yè)的整體環(huán)境保護及陸上石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護的管理，分別對超過(guò)標準排污、地震勘探影響、鉆井液處理、廢水廢液處理、有毒氣體的回收和處理、噪聲控制、放射源管理、事故處理、運輸過(guò)程的污染防治、生態(tài)保護與恢復等方面作出適合石油、天然氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的具體規定；隨著(zhù)我國石油天然氣戰略?xún)浣ㄔO的提速，應盡快確立戰略?xún)涞沫h(huán)境保護管理的相關(guān)立法。
修訂《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等已過(guò)時(shí)的法規；制定《海洋環(huán)境調查、監測和監視辦法》，加強污染監測防治；完善重點(diǎn)海域排污總量控制制度的配套法規、標準；制定《海上油氣田棄置管理規定》，規定海上油氣田棄置的環(huán)保責任及拆除要求。
修訂《防止船舶污染海域管理條例》，盡快完善我國防治船舶污染法規體系，加快建立水上（內水、海上）防災體系，制訂符合國家利益的油船安全技術(shù)要求，全面提高船舶檢驗質(zhì)量，盡快建立國內船舶油污損害賠償機制。
制定《防治機動(dòng)車(chē)排放污染管理條例》，就機動(dòng)車(chē)尾氣排放的綜合監管作系統規定，加強對車(chē)輛尾氣的監控；通過(guò)優(yōu)惠政策鼓勵發(fā)展公共交通系統；盡早開(kāi)征燃油稅；運用稅收、多元化投融資等市場(chǎng)手段鼓勵環(huán)境友好運輸方式的發(fā)展。
通過(guò)立法完善石油天然氣開(kāi)發(fā)利用環(huán)境保護的監管體制，成立高級別的專(zhuān)門(mén)協(xié)調機構，使得相關(guān)部門(mén)間能真正實(shí)現互相配合，在統一管理或協(xié)調下，有效運作，從而提高執法能力、執法效率，使法律規定真正落到實(shí)處。
（四）完善水電開(kāi)發(fā)中環(huán)境問(wèn)題的法律規制
從世界范圍看，促進(jìn)水電發(fā)展都是能源發(fā)展戰略的重要一部分。在我國的現實(shí)國情下，水電建設仍是我國國民經(jīng)濟的重要基礎事業(yè)，對社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展起到重大支撐作用。因為環(huán)境保護而完全否定水電，至少在當前及較長(cháng)一段時(shí)間內是不現實(shí)的。因此，在水電開(kāi)發(fā)中切實(shí)保護生態(tài)環(huán)境，通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護促進(jìn)水電建設的健康發(fā)展，特別是以科學(xué)的發(fā)展觀(guān)為指導，建立與生態(tài)環(huán)境友好的水電工程建設體系，是實(shí)現水電開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的正確途徑。而立法在這方面理應發(fā)揮重要作用。未來(lái)我國立法應從以下幾個(gè)方面相應地予以完善：制定《水電工程環(huán)境保護條例》，就環(huán)評、“三同時(shí)”、限期治理等管理制度在水電建設領(lǐng)域的適用作具體規定，就水電建設及運行采用環(huán)境友好技術(shù)、減少環(huán)境破壞作一系列的強制性要求，并明確禁止在某些重要的生態(tài)保護區或其他區域興建大型水利水電工程。為保證其實(shí)施效果，該法至少應屬于行政法規層面；制定《水電工程環(huán)境影響評價(jià)管理規定》，就規劃環(huán)評、“三通一平”（通水、通電、通路、施工場(chǎng)地平整）等工程的環(huán)評、小水電的環(huán)評等的管理予以明確規定；進(jìn)一步完善公眾參與制度；突破單個(gè)工程項目的限制，推行流域、區域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，制訂相關(guān)程序，進(jìn)行綜合規劃；加強水電建設運行的環(huán)境監管，完善相關(guān)立法；等等。
（五）完善核能開(kāi)發(fā)利用中環(huán)境問(wèn)題的法律規制
積極推進(jìn)核能開(kāi)發(fā)利用，是我國重要的能源戰略，而“安全第一、質(zhì)量第一”一直是我國核工業(yè)發(fā)展的指導方針。 隨著(zhù)我國核電建設的提速，我國未來(lái)仍應堅持安全發(fā)展的理念，完善相關(guān)立法，保障核能開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境安全。當前我國正在進(jìn)行《原子能法》的立法工作，在《原子能法》中應對核工業(yè)全面的環(huán)境保護行政管理專(zhuān)門(mén)加以規定，如核電站的可行性研究、立項、環(huán)境影響評價(jià)、首次裝料以及環(huán)境監測事項，放射性礦產(chǎn)資源開(kāi)采，核燃料加工運輸，乏燃料處理利用，放射性廢物處理，核事故應急處理等等。此外，還應完善相關(guān)的配套立法，如制定《核安全法》、《放射性礦產(chǎn)資源勘查與采冶管理條例》、《放射性物質(zhì)包裝與安全運輸管理條例》、《放射性廢物安全監督管理條例》、《乏燃料管理條例》、《核應急管理條例》等并出臺相關(guān)實(shí)施細則，修訂《民用核設施安全監督管理條例》、《核材料管理條例》及相關(guān)放射性污染防治的法規標準等。
（六）完善可再生能源開(kāi)發(fā)利用中環(huán)境問(wèn)題的法律規制
雖然我國目前可再生能源開(kāi)發(fā)利用的程度不高，相應地其環(huán)境問(wèn)題也并未凸顯出來(lái)，但隨著(zhù)能源安全狀況的惡化和國家法律政策的扶持引導，相信未來(lái)我國將迎來(lái)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的高潮。為了避免無(wú)序發(fā)展，破壞環(huán)境，立法應當具有一定超前性，未雨綢繆，對開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境保護問(wèn)題予以一定規制。未來(lái)我國可以考慮從以下幾個(gè)方面逐步予以完善：利用可再生能源發(fā)展基金推動(dòng)開(kāi)發(fā)利用可再生能源環(huán)境友好技術(shù)的發(fā)展；適當的時(shí)候由國務(wù)院出臺或者國家發(fā)改委、國土資源部、水利部、農業(yè)部、海洋局、環(huán)?？偩值嚷?lián)合出臺《可再生開(kāi)發(fā)利用環(huán)境保護管理條例（辦法）》，就該問(wèn)題作系統規定；制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用環(huán)境影響評價(jià)的相關(guān)標準、導則，完善環(huán)評制度；地熱能開(kāi)發(fā)利用及潮汐電站建設運行對環(huán)境的不利影響較大，未來(lái)應重點(diǎn)加強這方面的研究，適時(shí)出臺相關(guān)的環(huán)境保護管理規定；利用政策引導、資金、技術(shù)支持等手段推動(dòng)農村新能源的發(fā)展，減少高污染、低效率的秸稈、薪柴等的直接燃燒利用。
聯(lián)系客服
